Энергетика и госбюджет: от затратного бюджетирования к программно-целевому

Бюджетирование

Автор:
Источник: Инталев
Опубликовано: 7 марта 2008

Что такое программно-целевое бюджетирование?

Популярный термин «бюджетирование», как известно, сейчас играет роль синонима «финансового управления» вообще. Отчасти это верно, т.к. и бизнес, и госструктуры управляют фондами своих денежных средств через планирование и исполнение финансовых документов определенного образца – бюджетов. Но сама технология составления бюджетов, как любой другой подход к управлению, на месте не стоит, а развивается под усложняющиеся потребности своих пользователей. Так и здесь – специалисты в области финансового менеджмента последние несколько лет наблюдают все возрастающий интерес к так называемому программно-целевому бюджетированию , сменяющему «классическое», или «затратное» бюджетирование .

Ключевая идея программно-целевого бюджетирования состоит в увязке расходов с получением значимых результатов. В контексте, например, госбюджета это значит: «в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов». В отличие от традиционной системы затратного финансирования, отвечающей на вопрос «Сколько средств нужно потратить?», эта система концентрируется на вопросе «Какой результат будет достигнут за счет потраченных средств?». Например, в сфере дорожного хозяйства, согласно классическому бюджетированию, основным показателем будет являться объем средств, направленных на финансирование ремонта дорожного полотна и строительство новых дорог. Согласно же второму (следует здесь обратить внимание) – снижение числа ДТП на дорогах, т.е. конечный эффект от вложения выделенных средств.

Целевое бюджетирование завоевывает все больше сторонников в бизнес-среде, но и российским Правительством уже делаются серьезные шаги по взятию на вооружение новой технологии.

Целевое бюджетирование в государственном масштабе

Первым конкретным шагом по переходу к целевому бюджетированию можно считать Постановление Правительства РФ от 22.05.04 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», суть которого публично прокомментировал заместитель Председателя Правительства РФ А.Д. Жуков в своем выступлении на VI Международной научной конференции «Модернизация и выращивание институтов»:

«В прошлом году мы начали работу по бюджетированию нацеленному, на результат. Для этого, прежде всего, требуется четко определить, какие Правительство ставит перед собой стратегические цели и задачи. После этого нужно определить, какое место каждое ведомство занимает в решении этих задач, определить для этого ведомства показатели, по которым можно было бы судить: эффективно или неэффективно достигается решение этих задач. А уже после этого ведомство само должно расписать свои бюджетные деньги по тем программам, которые должны обеспечить достижение этих показателей в решении общих задач».

Поскольку перестройка бюджетной системы государства с затратного механизма на целевой носит стратегический характер, то этому процессу должна соответствовать и юридическая база. Действительно, Бюджетный кодекс РФ в Статье 34 дает определение принципа «эффективности и экономичности» использования бюджетных средств, согласно которому «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». На практике же применение этого принципа ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.

Дальнейший анализ положений Бюджетного кодекса РФ явно показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. К примеру, статья 68 Кодекса «Текущие расходы» связывает расходы бюджета не с предоставлением обществу необходимых товаров и услуг, а обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, с оказанием поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенции и т.д.

Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в Статье 70 «Расходы бюджетных учреждений», в которой предписано, что целями расходования средств бюджетных учреждений могут быть только оплата труда работников этих учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактам и в соответствии с утвержденными сметами.

Казалось бы, другая статья – 74 («Финансирование расходов при выполнении условий») содержит норму, по которой в законе о бюджете могут (но не должны!) определяться обязательные для исполнения получателем средств условия его финансирования, и, в принципе, таким условием может стать достижение количественно выраженных показателей социальной и экономической эффективности, но из имеющейся редакции этого напрямую не следует.

И еще один аспект. Любая концепция бюджетирования, даже классическая «затратная», предполагает многосценарный подход, т.е. представление финансовых планов в нескольких вариантах для выбора наилучшего или наиболее вероятного. Для целевого бюджетирования данный принцип трансформируется в необходимость подготовки нескольких схем достижения нужного результата, отличающихся набором используемых ресурсов, их стоимостью и схемами финансирования. Но вот по Статье 184 БК РФ порядок формирования бюджетов не требует подготовки альтернативных программ предоставления обществу товаров и услуг.

Неподготовленность правового поля к задаче перехода на новую концепцию бюджетирования понять достаточно легко. Бюджетный кодекс России, вступивший в силу с 1 января 2000г., был принят 17 июля 1998 г . в условиях серьезного дефицита госбюджета, и основой его задачей, естественно, стало соблюдение финансовой дисциплины. Можно с уверенностью предположить, что отказ от жесткой дисциплины в тот момент мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности персонала к работе по схеме целевого бюджетирования и расширению возможностей для коррупции.

В долгосрочной же перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на объем затрат и игнорирование результатов логично приведут к финансированию избыточных структур и направлений деятельности, предоставлению социальных услуг, не отвечающих потребностям общества по качеству, времени и месту их предоставления, в общем – к снижению эффективности расходов. Напротив же, востребованные обществом товары и услуги (например, принципиально новые) могут оказаться без финансирования.

Возникает вопрос, каким же образом адаптировать существующую бюджетную систему и сложившееся в ней традиции к новому, возьмем на себя смелость сказать, более продуктивному подходу? В качестве примера можно изучить опыт построения системы целевого бюджетирования в коммерческой отрасли, по роду своей деятельности связанной с государством наиболее тесным образом, – российской энергетике. Ее продукт без сомнения можно отнести к социально значимым, цель деятельности – не только и не столько прибыль, сколько обеспечение надежности функционирования используемых ресурсов и активов, а сама деятельность, от технологии до финансов, строго контролируется рядом правительственных служб. Примером выступит проект по реструктуризации системы бюджетирования в «Федеральной сетевой компании ЕЭС России» – основном операторе всего электросетевого комплекса России. Компания была образована в 2002 году в составе РАО «ЕЭС России» как организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической. Основной ее функцией является магистральная передача электроэнергии высокого напряжения между регионами и федеральными округами страны для обеспечения баланса и бездефицитности производства и потребления электроэнергии.

Реструктуризация в энергетике – и корректировка модели бюджетирования

Цель проекта, осуществляемого в «ФСК ЕЭС», заключалась в адаптации уже созданной ранее модели бюджетирования к результатам реструктуризации в системе ее управления. Один из базовых аспектов этой реструктуризации – усиление функциональной вертикали управления по блокам заместителей Председателя Правления компании от исполнительного аппарата до региональных филиалов Магистральных электросетей и их низовых подразделений.

Основным нововведением явилось появление у системы бюджетирования определяющей ее надсистемы – комплекса ключевых показателей эффективности (КПЭ), через которые теперь будет оцениваться качество деятельности функциональных департаментов и обосновываться необходимость расходов по тем или иным программам и проектам «ФСК». Логически вся деятельность компании была разделена на две ее формы:

  • текущая деятельность: поддержка существующего уровня управления, эксплуатации, ремонтов – должна планироваться индексным методом (от достигнутого), а контроль производиться только по статьям затрат;
  • целевая: реализация конкретных единовременных целевых программ и мероприятий – должна планироваться и учитывается в системе бизнес-проектов с последующим составлением отчетов об исполнении по всей вертикали управления по показателям оценки результатов деятельности, производственным и финансовым показателям.

Ключевым понятием в таком подходе становится бизнес-проект – целевое мероприятие, характеризующееся:

  • влиянием на показатели оценки результатов деятельности;
  • измеряемым производственным результатом (именно первые два пункта отличают данную схему от классической затратной);
  • сроком реализации;
  • требующее осуществления затрат и финансирования.

По сути, бизнес-проект – обязательство подразделения достичь заявленного результата в установленный срок и в пределах выделенных средств. Бюджетный комитет в порядке конкурса принимает решение о реализации каждого бизнес-проекта, исходя из его конкурентных преимуществ по:

  • соответствию заявленных результатов проекта целям компании;
  • влиянию результата бизнес-проекта на КПЭ и финансовое состояние компании;
  • стоимостных показателей бизнес-проекта (т.е. объема затрат).

Бюджетный комитет определяет приоритет финансирования бизнес-проекта для включения бюджет, реестр исполнения платежей, а так же возможного секвестрования затрат. При новом подходе департаменты исполнительного аппарата, планируя свои расходы в разрезе проектов, обосновывают и защищают перед Правлением те результаты, которые получит компания от проведения каждого проекта, с учетом требуемых для этого ресурсов. Результат – не изолированный от других аспектов деятельности план-фактный анализ по бюджетам («не перерасходовали, ну и хорошо…»), а финансовый менеджмент, тесно увязанный со стратегическими задачами.

Совершенствуя свою систему управления, «ФСК ЕЭС России» достигла, на самом деле, не локальных, интересных только для отдельной компании результатов, а получила опыт, который был бы полезен многим российским организациям, в том числе, на наш взгляд, и Правительству страны. Пока еще в России очень мало практики полноценной связи стратегических установок развития с технологиями оперативного управления (бюджетирования в том числе), и подобные новаторские идеи, если они будут все-таки успешно реализованы, – это серьезная заявка на становление «взрослой» культуры финансового управления.

Автор: