Сложившаяся практика и рекомендации ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития).
Как показывает опыт ОЭСР, надлежащее корпоративное управление на государственных предприятиях имеет важное значение, так как позволяет добиться большей их привлекательности для потенциальных покупателей и повысить стоимость компаний. В некоторых странах ОЭСР государственным предприятиям (госпредприятиям)1 все еще принадлежит значительная доля ВВП, занятости и рыночной капитализации. Кроме того, госпредприятия нередко преобладают в таких инфраструктурных отраслях, как энергетика, транспорт и телекоммуникации, от деятельности которых во многом зависят широкие слои населения. Таким образом, улучшение управления на госпредприятиях играет важнейшую роль в общеэкономической эффективности и конкурентоспособности страны.
Опыт стран, которые начали реформу корпоративного управления на государственных предприятиях, показывает, что процесс реформирования является важным и сложным. Основной вопрос заключается в поиске баланса между обязанностью государства выполнять функции собственника и его осознанным стремлением устраниться от чрезмерного политического вмешательства в руководство компанией. Второй важной проблемой является необходимость обеспечения однородной конкурентной среды на рынках, где компании частного сектора могут конкурировать с государственными предприятиями, так как государство не должно искажать конкуренцию посредством использования своих регулятивных или надзорных полномочий.
Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях
До 2005 г. не существовало ни одного международного эталона, который помог бы государствам оценить и улучшить способ реализации прав собственника на государственных предприятиях. Страны ОЭСР приняли решение устранить этот пробел, вследствие чего было разработано «Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях».
Этот документ следует рассматривать как дополнение к «Принципам корпоративного управления» ОЭСР2, на которых оно базируется и с которыми полностью согласовано. «Руководство» касается непосредственно вопросов корпоративного управления на госпредприятиях и поэтому исходит из позиции государства как собственника, уделяя особое внимание тем мерам политики, которые обеспечивают качественное корпоративное управление.
В данном документе термин «госпредприятия» относится к предприятиям, которые государство контролирует через стопроцентную, контрольную или неконтрольную, но значительную долю собственности. В то же время многие из руководящих принципов полезны и в тех случаях, когда государство оставляет за собой небольшую долю в обществе, но продолжает действовать как ответственный и осведомленный акционер.
Руководящие принципы охватывают следующие основные направления:
- обеспечение эффективных правовых и нормативных основ для госпредприятий;
- государство как собственник;
- равноправное отношение к акционерам;
- отношения с заинтересованными лицами;
- прозрачность и раскрытие информации;
- обязанности советов директоров на государственных предприятиях.
Правовые и нормативные основы государственных предприятий должны обеспечивать равенство условий на рынках, на которых конкурируют госпредприятия и компании частного сектора, чтобы избежать перекосов. Государство должно действовать как осведомленный и активный собственник и выработать четкую и последовательную политику в отношении государственной собственности, добиваясь того, чтобы управление на госпредприятиях осуществлялось прозрачным и ответственным образом, при наличии должного профессионализма и результативности.
В рамках этих направлений ОЭСР провела анализ корпоративного управления в данном секторе экономики стран — членов ОЭСР и подготовила «Сравнительный доклад по корпоративному управлению на государственных предприятиях»3, некоторые результаты которого будут изложены ниже.
Что находится в госсобственности?
Значение государственной собственности в странах ОЭСР часто связывается со «стратегической» природой отраслей, в которых функционируют государственные предприятия. Чаще всего здесь имеются в виду производство/добыча и распределение основных источников энергии (гидроэнергетика, нефть, газ и уголь), почта и системы связи, основные системы транспорта (железная дорога и воздушный транспорт) и, в меньшей степени, некоторые финансовые услуги. Государство нередко контролировало их в прошлом и сейчас продолжает сохранять важную и прямую долю участия в них. Однако в этой сфере также наметились определенные изменения.
На сегодняшний день почти все страны ОЭСР по-прежнему задействованы в некоторых из перечисленных выше секторах. В частности, в небольшой группе стран (в Чехии, Дании, Финляндии, Италии и Норвегии) государство является единственным владельцем почтовой системы, железных дорог, а также контрольным владельцем большинства систем воздушного транспорта и предприятий энергетики.
Что касается удельного веса госпредприятий в общем числе компаний, здесь доминируют бывшие соцстраны: Чехия и Польша (количество госпредприятий в этих странах очень велико — свыше 1000). В остальных странах их количество составляло в 2005 году от 50 до 100 (Франция, Великобритания, Австрия, Швеция и Финляндия) и — от 25 до 50 компаний (Греция, Нидерланды, Испания, Германия, Дания, Норвегия, Италия)4.
В среднем около 40% госпредприятий имеют и других акционеров. Примерно в половине из них государство является контролирующим акционером. Не все госпредприятия привлекают внешних инвесторов, так как только около 10% зарегистрированы на бирже, хотя обычно они относятся к крупнейшим компаниям.
Государственная политика
В нескольких странах ОЭСР, число которых растет, основные задачи госпредприятий в осуществлении функции собственности сформулированы ясно и открыто. Ярким примером является Швеция, где концепция политики в области собственности начинается со слов: «Главная цель правительства — создавать стоимость для собственников»5. А во Франции основная задача APE (Агентства государственно собственности) заключается в том, чтобы «заботиться об интересах государства в собственности»6.
В Великобритании главная цель Акционерного управления сформулирована несколько более подробно: «добиваться того, чтобы долевое участие правительства приносило устойчивые, положительные результаты и со временем позволило окупить стоимость капитала в рамках политических, регулятивных и потребительских параметров, установленных правительством, и благодаря эффективной и разумной деятельности государства как акционера»7.
Отношения государства с миноритариями
Отношения между государством как контролирующим или важным акционером и миноритарными акционерами становятся особенно актуальными на тех госпредприятиях, чьи акции обращаются на открытом рынке. Как доминирующий акционер государство имеет потенциальную возможность нарушать интересы акци-онеров-миноритариев и добиваться принятия выгодных государству решений на общих собраниях акционеров без согласия миноритарных акционеров. Оно также может контролировать состав совета директоров. Кроме того, у государства могут быть иные политические или государственные задачи, которые оно способно реализовывать в ущерб миноритарным акционерам.
С другой стороны, государство заинтересовано в том, чтобы остальные акционеры не воспринимали его как полупрозрачного и непредсказуемого собственника, а считали, что их права соблюдаются. Репутация государства, с точки зрения уважения прав минорита-риев, влияет на котировки акций и возможности компании в будущем привлекать достаточно средств с рынка. Наконец, присутствие других акционеров создает рыночные условия и является важным средством контроля за управлением госпредприятиями.
У большинства участников ОЭСР миноритарные акционеры госпредприятий пользуются тем же составом прав, что и акционеры в частных компаниях. Почти все страны утверждают, что госпредприятия следуют правовым положениям, зафиксированным в кодексе коммерческих компаний, законодательстве о компаниях, требованиях к получению доступа на биржу или в принципах/кодексах корпоративного управления. Соответствующие правовые основы призваны обеспечить справедливое и равное отношение ко всем акционерам. Так, например, в Финляндии, Германии, Швеции и Великобритании действует общий Закон о компаниях, который призван надлежащим образом защищать права миноритарных акционеров даже в госпредприятиях. Аналогичным образом обстоит дело и в Швейцарии.
Есть ряд исключений, благодаря которым миноритарные акционеры госпредприятий получают более высокую степень контроля и расширенные права на участие в принятии тех или иных решений по сравнению с другими компаниями. Связано это с тем, что ряд важных решений в отношении госпредприятий принимается вне рамок общего собрания акционеров или совета директоров, либо до проведения общего собрания, которое лишь механически утверждает уже принятое решение. Для того чтобы избежать чрезмерного влияния государства в некоторых странах, доступ к процессу принятия решений предоставляется миноритарным акционерам госпредприятий за счет большего представительства в совете директоров. Так, в Словакии на госпредприятиях, принадлежащих государству более чем на 51%, государство заключает с акционерами договор, предоставляющий миноритарным акционерам мажоритарное представительство в совете директоров.
«Золотая акция»
Во многих странах государство сохраняет за собой право вето в отношении корпоративных решений благодаря «золотой акции». Такое право обычно появлялось в ходе приватизации и имело целью обеспечить государству возможность контролировать условия присоединения или продажи компанией существенных активов. В результате «золотая акция» может в значительной степени и непредсказуемым образом влиять на благосостояние частных акционеров. «Золотые акции» были широко распространены в Европе, особенно во Франции, Италии, Испании и Великобритании, но сегодня сфера их применения ограничена в связи с решением Европейского суда. Не в последнюю очередь из-за своей произвольной природы «золотые акции» были отменены в Норвегии и Греции, а во Франции осталось одно единственное госпредприятие с «золотой акцией».
Госпредприятия и его работники
Роль работников госпредприятий в управлении их деятельностью находится в центре дискуссий не первый год. В небольшой группе стран ОЭСР отношение к работникам госпредприятий то же, что и к сотрудникам частных компаний. Таким образом, они подпадают под действие национального законодательства о компаниях. Так происходит в Австрии, Нидерландах и в Швеции. Однако в большинстве стран работники госпредприятий имеют дополнительные юридические возможности. Им, в частности, предоставлены права участия в процессе принятия решений. Это особенно касается Германии, Австрии и Словакии, а также Швеции, где работники получают половину или одну треть мест в наблюдательных советах.
В тех странах, где нет различия между госпредприятиями и частными компаниями с точки зрения прав работников на законодательном уровне, государство как собственник нередко занимает активную позицию по многим вопросам, касающимся заинтересованных участников госпредприятий. В Финляндии, например, государственная политика позволяет работникам компании избрать одного представителя либо в совет директоров, либо в наблюдательный совет всех госпредприятий, независимо от того, является ли государственный пакет контрольным, или нет.
Банкротство
В некоторых случаях госпредприятия в значительной степени защищены от процедур несостоятельности или банкротства благодаря своему особому юридическому статусу. Иногда это объясняется необходимостью обеспечить непрерывность оказания общественных услуг, но в целом подобное регулирование не должно подрывать права кредиторов. Например, в Великобритании, хотя компании, регулируемые Законом о государственных компаниях, подпадают под обычные процедуры несостоятельности и банкротства, существуют особые режимы администрирования для того, чтобы обеспечить предоставление некоторых важных услуг в случае банкротства или несостоятельности.
В большинстве стран ОЭСР госпредприятия соблюдают те же общие правила в отношении несостоятельности и банкротства, что и частные компании. Так обстоит дело в Австрии, Дании, Финляндии, Германии, Италии, Нидерландах, Словакии, Испании, Швеции и Великобритании. Только три страны — Бельгия, Турция и Франция — заявили, что госпредприятия не подлежат действию общих процедур несостоятельности и банкротства.
Прозрачность и раскрытие информации
Прозрачность и раскрытие информации важны для госпредприятий в еще большей степени, чем для других компаний, так как необходимо продемонстрировать, что политический контроль осуществляется на достаточном расстоянии, а также для того, чтобы четко разъяснить обществу цели предприятия. Отчетность является основным элементом контроля за выполнением согласованных задач. Открытость процедур и результатов для общества служит хорошим стимулом качественного руководства, контроля за советом директоров и эффективного осуществления прав собственности.
Во все большем количестве участников ОЭСР госпредприятия, даже если они не зарегистрированы на бирже и на них не распространяется действие Закона о компаниях, обязаны представлять отчетность в соответствии с теми же стандартами, что и компании, чьи акции зарегистрированы на бирже. В некоторых случаях орган, представляющий интересы государства как собственника, может принимать решения по собственному усмотрению по некоторым специфическим аспектам финансовой отчетности госпредприятий. Данная позиция исходит из того, что поскольку конечным собственником является общество в целом, госпредприятия должны быть еще более открытыми, чем компании открытого типа. Так обстоит дело, например, в Швеции, где этот принцип зафиксирован в «Рекомендациях по внешней финансовой отчетности государственных компаний» и подтверждается вновь в годовом отчете органа собственности.
Основные отличия между странами и госпредприятиями связаны с полнотой, качеством и понятностью годовой отчетности. Во многих странах исследования и специальные проверки показывают, что содержание и качество годовой отчетности госпредприятий не всегда соответствуют высоким стандартам. С целью улучшения ситуации некоторые страны разрабатывают специальные правила или руководства, подробно описывающие основные обязательные элементы годовой отчетности. Так было сделано, например, в Польше, где появилось руководство по финансовой отчетности.
Совет директоров
Все больше стран ОЭСР проводит значительные реформы для профессионализации советов директоров и наделения их реальными полномочиями. Для этого в них была предпринята попытка ограничить политическое вмешательство, усилить независимость и компетентность советов директоров госпредприятий на основе продуманных и основанных на квалификации принципах формирования совета. Была восстановлена компетенция совета в таких важных областях, как контроль за руководством предприятия и стратегической направленностью. Совершенствуются процессы оценки эффективности работы советов директоров. Меняется и практика выплаты вознаграждений, отражая в большей мере степень ответственности и рабочую нагрузку отдельных членов советов директоров.
В то же время в ряде стран ОЭСР советы директоров госпредприятий по-прежнему слишком перегружены представителями государства. В этой роли могут выступать государственные служащие из соответствующего министерства, а также «внешние» лица из частного сектора и т. п. (ученые, эксперты). Здесь мы будем говорить о представителях государства как таковых, т. е. представителях из ответственных министерств.
Численность представителей государства в совете директоров на госпредприятиях разных стран колеблется от нулевой до практически полного состава совета. Так, например, в Дании, Норвегии, Нидерландах и Великобритании в совете директоров госпредприятий представителей государства нет. Во многих странах в совете присутствует лишь один или два представителя, независимо от доли государства в предприятии. Такая схема действует в Швеции, Германии и в большинстве госпредприятий Финляндии.
Вторым важным отличием состава советов директоров на госпредприятиях, как уже отмечалось выше, является наличие представителей работников. В большинстве случаев их присутствие в совете директоров исходит из бытующей практики в акционерных компаниях соответствующих стран и основано на требованиях законодательства о компаниях. Так обстоят дела в Австрии, Чехии, Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании и Германии.
Третьей отличительной особенностью советов директоров на госпредприятиях является степень их независимости. Присутствие в совете независимых членов зависит от страны и также от того, что понимается под этим понятием. В некоторых странах, например, в Испании, независимых членов совета нет вообще.
Во многих странах независимые директора должны составлять определенный процент членов совета. В Греции требуется, чтобы не менее 30% членов совета не входили в исполнительное руководство компании, а 2 из них должны быть независимыми, за исключением ситуаций, когда в совете представлены миноритарные акционеры. Во Франции одна треть совета должна состоять из «квалифицированных лиц», которые считаются независимыми от государства и исполнительного руководства компании. В Словакии большинство состава совета должно быть независимым.
Наконец, в ряде стран большинство членов совета носят этот статус. В скандинавских странах, в Нидерландах, Австрии, Германии большинство членов совета директоров на госпредприятиях (помимо представителей работников или заинтересованных лиц) привлечены из частного сектора, хотя они назначаются органом собственности. Кроме того, в данных странах обычно понятие независимости определено более строго.
Функции и обязанности советов директоров на госпредприятиях определены более или менее четко и обычно основаны на требованиях закона о компаниях. Советы директоров на госпредприятиях должны иметь тот же уровень прав и ответственности, что и советы директоров акционерных обществ. Это означает, что в большинстве случаев члены советов директоров на госпредприятиях несут неограниченную ответственность за дела госпредприятия. Так, например, в Швеции члены совета директоров имеют ту же неограниченную ответственность, что и члены советов в частных компаниях.
В некоторых случаях советы директоров на госпредприятиях не получают полного объема полномочий, которые обычно предоставляются советам директоров в акционерных обществах, в части стратегического руководства, контроля за работой менеджмента и раскрытия информации. Роль и обязанности советов директоров на госпредприятиях нередко ущемляются с обеих сторон, когда их обходят и руководство компании, и орган, представляющий интересы государства как собственника, при этом некоторые из функций совета дублируются специальными контрольными органами государства.
Совет директоров госпредприятий может быть лишен некоторой части полномочий в сфере определения стратегии госпредприятия. Органу, представляющему интересы государства как собственника, если не самому правительству, трудно удержаться от соблазна и не вмешиваться излишне в определение стратегии госпредприятия. Это особенно актуально в тех странах, где орган собственности находится в отраслевом министерстве, которое прекрасно разбирается в ситуации в отрасли и, вполне вероятно, имеет свои собственные задачи в том, что касается желаемого направления развития отрасли и самого госпредприятия.
Как правило, советы директоров государственных предприятий создают специализированные комитеты, оказывающие совету поддержку в выполнении его функций, в особенности в отношении управления рисками и вознаграждения.
Результат от улучшения практики корпоративного управления на государственных предприятиях может быть значительным. Такое улучшение способно привести к более прозрачному распределению ресурсов, более действенному надзору и более эффективному руководству на предприятиях. Более высокое качество управления будет способствовать также получению доступа к капиталу (как заемному, так и акционерному) и приведет к более рациональному использованию внутренних ресурсов. Наконец, более высокое качество корпоративного управления на госпредприятиях улучшит конкурентный процесс в сферах, куда открыт доступ частному сектору и где были устранены или реформированы механизмы ценового контроля8.
1В контексте российского законодательства было бы более логично употребить термин «предприятия с государственным участием», однако в данной статье будет использоваться термин «государственные предприятия» в соответствии с «Руководством ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях» 2005 года.
2«Принципы корпоративного управления ОЭСР», 2004 г.
3«Сравнительный доклад по корпоративному управлению на государственных предприятиях», 2005 г.
4Исследование не затрагивало практику Российской Федерации, поскольку Россия не является членом ОЭСР.
5Политика государства в области собственности, 2004, Regeringskansliet, с. 2.
6Государство как акционер, Отчет за 2004 г., с. 7.
7Ответ Великобритании на Анкету ОЭСР по корпоративному управлению в государственных активах.
8Статья подготовлена по материалам «Руководства ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях» 2005 года и «Сравнительного доклада по корпоративному управлению на государственных предприятиях» 2005 года.