Уточнение и формирование законодательства о СРО и аудиторской деятельности
О проекте Федерального закона «О саморегулируемых организациях»
Сейчас все чаще можно услышать, что без принятия законопроекта «О саморегулируемых организациях» невозможно успешное проведение административной реформы. Это действительно так.
По словам первого замминистра экономического развития и торговли М. Дмитриева, «каждая пятая функция органов власти представляется избыточной и подлежит упразднению». Однако значительная часть этих функций будет не просто автоматически упраздняться, а осуществляться через иные механизмы негосударственного регулирования. При этом в рамках этих замещающих механизмов будет усиливаться роль СРО.
Как известно, 14 октября 2003 года Госдума приняла проект закона «О саморегулируемых организациях» в первом чтении.
Напомним, что законопроект о СРО изначально планировался как документ, направленный на реализацию единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности. Ожидается, что принятие законопроекта позволит ослабить государственное регулирование аудиторской деятельности при усилении влияния общественной составляющей в общей системе регулирования. Для этого нужно обозначить границы вмешательства государства в процесс саморегулирования, выделить частную инициативу профессионального сообщества и законодательно закрепить полученный результат.
Законодатели подчеркивают, что законопроект может сыграть заметную роль в активизации процесса дебюрократизации российской экономики и поддержать формирование гражданско-правовых институтов, нацеленных на закрепление добросовестной практики ведения хозяйственной деятельности.
Саморегулирование – это самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением. При этом под субъектами предпринимательской деятельности понимаются зарегистрированные в установленном порядке лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности — физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.
Саморегулирование субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии с проектом Федерального закона «О саморегулируемых организациях» осуществляется на условиях их объединения в саморегулируемые организации. При этом «саморегулируемыми организациями признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) или объединяющие субъектов одного вида профессиональной деятельности».
Некоммерческая организация признается СРО лишь при условии ее соответствия всем перечисленным выше признакам. К числу необходимых требований относятся также следующие (ст. 3 ч. 2 законопроекта):
- объединение в составе СРО должно иметь в качестве ее участников не менее 10 субъектов предпринимательской или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности, если федеральными законами в отношении СРО, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида (видов), не установлено иное ;
- наличие у саморегулируемой организации опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками СРО;
- наличие у СРО механизмов обеспечения ответственности ее участников перед потребителями.
Федеральными законами для цели признания некоммерческих организаций, созданных лицами, осуществляющими предпринимательскую или профессиональную деятельность определенного вида (видов), в качестве саморегулируемых организаций могут быть установлены иные обязательные требования и условия. Так, имеющиеся проекты Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудитор-ской деятельности » предусматривают следующие условия:
- объединение в составе СРО должно иметь в качестве его членов не менее 1000 (не менее 3000) аттестованных аудиторов и (или) не менее 250 (не менее 1500) аудиторских организаций, имеющих местонахождение не менее чем в одной трети субъектов РФ;
- наличие утвержденных минимальных требований к страхованию членами профессионального объединения гражданской ответственности при осуществлении аудиторской деятельности.
Некоммерческая организация приобретает статус СРО с момента включения ее в единый государственный реестр саморегулируемых организаций.
Некоммерческая организация, не соответствующая всем предусмотренным признакам и требованиям, не вправе использовать в своем официальном или рабочем, полном или сокращенном наименовании слово «саморегулируемая», а также любые производные от слова «саморегулирование».
Участие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным. Однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в саморегулируемых организациях для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности.
Основные функции, права и обязанности СРО. Помимо разработки и установления правил и стандартов деятельности организаций СРО осуществляет в отношении своих членов следующие основные функции:
- контролирует предпринимательскую или профессиональную деятельность своих участников на предмет соблюдения правил и стандартов СРО;
- разрабатывает и устанавливает правила участия (членства) в СРО, размер и порядок внесения вступительного и ежегодного членских взносов;
- осуществляет контроль и привлекает к ответственности участников СРО за нарушения требований устава, федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, кодекса этики, правил и стандартов саморегулируемой организации;
- организует проведение третейских разбирательств споров, возникающих между участниками СРО, а также споров, возникающих с участием потребителей производимых участниками СРО товаров (работ, услуг) и иных лиц, в соответствии с законодательством о третейских судах;
- осуществляет сбор, обработку и хранение информации (за исключением информации, отнесенной к коммерческой, служебной или государственной тайне)о финансово-хозяйственной (профессиональной) деятельности своих участников, раскрываемой ими в адрес СРО в форме отчетов в порядке и с периодичностью, устанавливаемой уставом СРО или иным документом, утвержденным участником СРО;
- ведет реестр своих членов и предоставление информации, содержащейся в реестре, единому общероссийскому аудиторскому объединению для ведения единого реестра аудиторов;
- представляет интересы участников СРО в их отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, в судах и правоохранительных органах, а также в российских и международных профессиональных организациях аудиторов;
- осуществляет ходатайство перед единым общероссийским объединением о выдаче квалификационных аттестатов аудиторов и об исключении из единого реестра аудиторов в отношении своих членов;
- организует профессиональное обучение, аттестацию, повышение квалификации аудиторов.
Саморегулируемая организация вправе осуществлять по отношению к своим участникам также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции.
В соответствии с установленными функциями и в процессе осуществления своей деятельности саморегулируемая организация имеет право:
- от своего имени обжаловать в установленном законодательством РФ порядке любые акты и (или) действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушающих (создающих угрозу нарушения) права и интересы СРО, любого из ее участников в отдельности или группы участников;
- участвовать в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти заключения по результатам проводимых ими независимых экспертиз проектов актов;
- вносить на рассмотрение органов государственной власти и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации государственной и муниципальной политики в отношении предмета саморегулирования;
- приостанавливать, восстанавливать и прекращать членство участников СРО по основаниям, указанным в законе и в уставе;
- елегировать осуществление контроля соблюдения членами СРО стандартов аудиторской деятельности, законодательства, регулирующего аудиторскую деятельность в РФ, единому общероссийскому объединению;
- запрашивать и получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления статистическую, нормативно-техническую и иную информацию (документацию), необходимую для выполнения СРО возложенных на них федеральным законом функций и задач, если иное не установлено законодательством РФ.
Саморегулируемая организация может
осуществлять также иные права, предусмотренные Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и иными федеральными законами с учетом особенностей, установленных для саморегулируемых организаций различного вида.
Саморегулируемая организация не вправе осуществлять деятельность и совершать действия, влекущие возникновение или создающие угрозу возникновения конфликта интересов СРО с интересами объединенных в ее составе участников.
Не менее одной трети мест членов постоянно действующего коллегиального органа управления СРО с правом решающего голоса должны занимать независимые члены. Последними считаются лица, не связанные с саморегулируемой организацией, ее участниками, любыми сотрудниками СРО трудовыми, предпринимательскими, семейно#родственными, кредитно#заемными, акционерными и иными отношениями, устанавливающими объективную заинтересованность одних юридических лиц и (или) граждан в деятельности (бездействии) иных юридических лиц и (или) граждан.
Вместе с тем данное положение не вызывает единодушного одобрения в аудиторских кругах. «По'моему, объединение в одной организации аудиторов и потребителей их услуг достаточно спонтанная мысль, и вряд ли она явилась результатом предварительного всестороннего обсуждения», – заявил А. Астапович, советник заместителя председателя правления компании «Интеррос».
Финансирование деятельности СРО. Источниками формирования имущества саморегулируемой организации в денежной и иных формах являются:
- регулярные и единовременные поступления от субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности (вступительные, членские и целевые взносы);
- добровольные имущественные взносы и пожертвования;
- выручка от реализации услуг по предоставлению информации, раскрытие которой может осуществляться на платной основе;
- выручка от реализации образовательных услуг, связанных с предпринимательской деятельностью и сферами коммерческого или профессионального интереса участников СРО;
- выручка от реализации информационных материалов, связанных с предпринимательской деятельностью и сферами коммерческого или профессионального интереса участников СРО;
- доходы, получаемые от собственности СРО, в том числе от временного размещения(инвестирования) средств компенсационных фондов СРО;
- другие не запрещенные законом поступления.
Полученная саморегулируемой организацией прибыль не подлежит распределению между участниками (членами) СРО.
Ограничения для СРО и ее сотрудников. Саморегулируемая организация не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для данной СРО, а также учреждать и становиться акционером (участником) любых хозяйственных обществ и товариществ, осуществляющих предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для данной саморегулируемой организации.
СРО не вправе осуществлять следующие действия:
- предоставлять принадлежащее ей имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств своих участников и любых иных лиц;
- выдавать поручительства за своих участников;
- приобретать инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов, ценные бумаги акционерных инвестиционных фондов, управляющими компаниями или специализированными депозитариями которых являются участники СРО;
- приобретать облигации и любые иные ценные бумаги, эмитентами которых (должниками по которым) являются участники СРО;
- предоставлять займы денежными средствами или иным имуществом своим участникам;
- получать займы денежными средствами или иным имуществом от своих участников;
- обеспечивать исполнение своих обязательств залогом имущества своих участников, выданными ими гарантиями и поручительствами;
- заключать со своими участниками любые договоры имущественного страхования или личного страхования своих сотрудников;
- выступать посредником (комиссионером, агентом) по сбыту производимых участниками товаров (работ, услуг);
- предоставлять принадлежащее ей имущество в аренду своим участникам;
- арендовать имущество своих участников;
- заключать договоры (контракты) с участниками и их работниками, в том числе трудовые договоры на условиях совместительства, а также приобретать производимые участниками товары (работы, услуги).
Регулирующие органы согласно законопроекту могут привлекать СРО к участию в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов РФ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Так, регулирующим органам предписывается направлять в СРО проекты нормативных правовых актов не позднее, чем за тридцать дней до их представления на утверждение. В свою очередь саморегулируемые организации в течение десяти дней с даты получения проектов нормативных правовых актов направляют в регулирующие органы заключения по результатам проводимых ими экспертиз проектов актов. Проекты нормативных правовых актов представляются на их утверждение (принятие) вместе с заключением СРО.
Помимо этого, СРО будут отчитываться перед государственными органами за деятельность своих членов. При этом на СРО возлагается обязанность обеспечивать ответственность за ущерб, который может быть нанесен членами организации в случае неисполнения ими своих обязательств. Это обеспечение может осуществляться в виде двух форм – либо создания в рамках СРО гарантийных фондов, либо использования страхования ответственности участников СРО6. Не исключается и вариант, когда законодатель закрепит в законе обе названные формы, и тогда «аудиторам придется не только страховать профессиональную ответственность, но и платить взносы в специальный компенсационный фонд». Так, предлагается установить «компенсационный» взнос в размере не менее 50 тыс. рублей.
Среди предполагаемых нововведений закона о СРО можно выделить создание специализированных органов. К ним относятся:
- орган внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов – членов СРО;
- орган по рассмотрению дел о применении к членам СРО установленных мер ответственности.
Специализированные органы в обяза#
тельном порядке создаются СРО и действу#
ют на основании соответствующего положе#
ния, утвержденного СРО.
Главным плюсом рассматриваемого законопроекта является тот факт, что его реализация не потребует выделения дополнительного финансирования, включая финансирование за счет средств федерального бюджета.
В. Плескачевский, председатель Комитета Госдумы по собственности и один из основных разработчиков законопроекта, заявил, что цель данного законопроекта – «создание нового класса организаций, которые призваны будут заниматься как лоббированием интересов бизнеса, так и регулированием его деятельности».
Господин Плескачевский прокомментировал также понятие СРО: «Саморегулируемая организация – это абсолютное новшество для российского права… Речь идет о принципиально новых механизмах регулирования аудиторской деятельности, которых российская экономика раньше не знала. Конечно, какие'то макеты такого рода механизмов существовали и существуют (это институты профессионального общественного регулирования), и словосочетание «саморегулируемые организации» присутствует в нескольких законах, но они обозначают разный смысл и друг другу противоречат». Отсюда так много споров. Во-первых, эти споры связаны в 90 процентах случаев с недопониманием того, что это такое, остальные 10 процентов – это споры трех групп оппонентов.
Первая группа – это чиновники традиционного мышления, которые считают, что они лучше бухгалтера знают, как строить бухгалтерский отчет и т.д.
Вторая группа – это система Торгово#промышленной палаты, которая согласно внесенному в Госдуму законопроекту «О торговопромышленной палате» хочет присвоить себе все избыточные функции государства, и в частности хотела бы заменить собой все СРО во всех областях.
И последняя группа – это те, кто создавался согласно закону о некоммерческих организациях, различные ассоциации и предпринимательские организации.
Заметим, что согласно законопроекту о внесении поправок в закон об аудиторской деятельности аккредитованным объединениям дается возможность преобразоваться в СРО. Для этого аккредитованные объединения в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу соответствующей статьи закона обязаны привести свои уставные документы в соответствие со всеми требованиями и подать в установленном порядке заявление в уполномоченный федеральный орган о внесении сведений в государственный реестр СРО.
По истечении указанного срока аккредитация профессиональных объединений считается недействительной и включение в государственный реестр СРО осуществляется на общих основаниях в порядке, установленном Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» с учетом внесенных в него изменений.
Вместе с тем дальнейшая судьба законопроекта «О саморегулируемых организациях» пока неизвестна – он направлен на переработку. И связано это прежде всего с тем, что ряд чиновников выступил против законопроекта, ссылаясь на существенное ограничение полномочий регулирующих органов и на создание условий для ведени СРО собственной предпринимательской деятельности, что не соответствует целям деятельности этих организаций. Так, И. Южанов, глава Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, отметил, что у него «есть опасения получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой'нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать так, как она считает нужным».
Да и вообще сложно не заметить единодушия оппонентов в данном вопросе, которые «утверждали и утверждают, что бизнес'сообщество не готово к работе в условиях саморегулирования: оно погрязнет в коррумпированных отношениях».
Кроме того, в октябре 2003 года на заседании совета саморегулируемых организаций при ФКЦБ законопроект был подвергнут острой критике, а членами совета принято решение обратиться к Думе и Правительству РФ с требованием не допустить законопроект ко второму чтению. ФКЦБ пришла к заключению, что «законопроект нарушит сложившиеся принципы защиты прав и интересов инвесторов, а также приведет к появлению институтов, лоббирующих интересы отдельных своих членов».
Недостатки законопроекта: мнения экспертов, чиновников и аудиторов. Рассматриваемый законопроект содержит весьма абстрактное понятие СРО. И это обстоятельство порождает ряд существенных проблем.
«В том виде, в котором он принят, законопроект просто не нужен. Категорически неправильно уравнивать правила игры для организаций, работающих на финансовых рынках, и организаций, действующих в других секторах, – отмечает А. Подойницын, председатель правления Национальной лиги управляющих. – В законопроекте много отсылочных норм, что делает его бессмысленным. Мы хотим предостеречься от тех проблем, которые закон может доставить в будущем. Этот документ требует глубокой доработки».
А. Романихин, председатель Союза производителей нефтегазового оборудования, считает, что «закон вреден, т. к. спровоцирует серьезный передел рынка: одни организации получат статус СРО, а другие – нет, чиновники же будут общаться только с получившими этот статус. А создать СРО при этом будет непросто: нужны финансовые затраты, нужен фонд страхования деятельности членов СРО перед потребителями».
Интересно, что и сами аудиторы не разделили энтузиазма авторов законопроекта и сошлись в едином мнении с чиновниками о юридической некорректности ряда формулировок проекта закона.
«Я до сих пор не понимаю, на какие виды деятельности предполагается этот закон распространить… Но идея принятия закона о СРО сама по себе хороша – прописать взаимоотношения регулирующих органов и саморегулируемых организаций действительно необходимо», – отметил в одном из интервью А. Петров, председатель Совета по аудиторской деятельности.
«Вынужден констатировать, что предлагаемый проект нового закона не вводит принципиально новых понятий или новых принципов регулирования правоотношений, не известных до сих пор действующему законодательству. – В. Колбасин, председатель МАПР. – По моему мнению, расставить точки в вопросе о саморегулирвании поможет внесение дополнения в ныне действующий Федеральный закон «О некоммерческих организациях».
К слову сказать, «авторы законопроекта о СРО очень волнуются, что некоммерческие организации, уже созданные в рамках Федерального закона «О некоммерческих организациях», заявят о себе как о СРО».
«Что же касается передачи функций регулирования аудиторской деятельности… – отмечает Л. Стуков, ООО «Независимые деловые консультации», – то тут важно избежать поспешности, поскольку чрезвычайно велик риск превращения таких организаций в инструмент недобросовестной конкуренции. Главенствующую роль в этих объединениях, скорее всего, займут представители ведущих транснациональных аудиторских фирм, в том числе принадлежащих к «большой четверке», что может повлечь за собой создание режима наибольшего благоприятствования именно для этих аудиторских и консультационных фирм и их конкуренции исключительно между собой, т. к. раздел рынка аудиторских услуг уже фактически состоялся».
Также федеральным законодательством могут быть предусмотрены случаи обязательного членства в СРО в целях дальнейшего развития отдельных видов профессиональной и предпринимательской деятельности, как это предполагается сделать с аудитом (ст. 5 ч. 1 законопроекта о СРО). На это, кстати, указал вице-президент Торгово-промышленной палаты В. Исаков, подчеркнув в качестве принципиального недостатка – противоречие Конституции РФ, а именно, положению, запрещающему принудительное членство в каких-либо организациях. По его мнению, «закон в его сегодняшнем виде принесет больше вреда, чем пользы».
В связи с этим Б. Титов, председатель организации «Деловая Россия», предложил «поставить в законе барьеры монополизму: предусмотреть меры по обеспечению баланса между мелкими и крупными участниками СРО».
«Если стремление объединить аудиторов в профессиональные объединения продиктовано желанием ограниченного круга лиц поставить под контроль рынок аудиторских услуг, – развивает дальше мысль Л. Стуков, – а также желанием регулярно получать с аудиторов и аудиторских фирм членские взносы, то это вряд ли будет приветствоваться аудиторским сообществом страны».
Вместе с тем часть аудиторов призывает подходить к рассмотрению данной проблемы с точки зрения «существующей судебной практики», согласно которой «изучение данной проблемы… приводит к выводу о правомерности рассмотрения законодателями этого вопроса и его решения. Конституционный суд РФ в своих Постановлениях от 28.01.97 г. № 2«П и от 19.05.98 г. № 15»П практически рассмотрел вопрос о конституционности введения законодательной нормы, ограничивающей права индивидуумов и юридических лиц на оказание услуг, требующих высокого уровня квалификации и имеющих большую общественную значимость (нотариусы, адвокаты, медицинские работники и пр.)». Более того, в самом принципе обязательного членства ими видится залог успешного существования и развития профессии в России.
О назревшей необходимости принятия закона о
А. Шохин, председатель наблюдательного совета инвестиционной компании «Ренессанс-Капитал»: «Закон имеет свои недостатки, однако отсутствие закона еще более пагубно отразится на бизнесе. Закон не коррупционный, все минимально необходимые меры защиты бизнеса в законе есть». «Закон необходим, иначе вопрос об избыточных функциях государства повисает в воздухе».
В. Исаков, вице-президент Торгово-промышленной палаты: «Сам по себе такой закон очень нужен. Важно, чтобы он соответствовал истинным нуждам общества и экономики, создавал справедливые и прозрачные условия деятельности СРО».
А. Сутурин, гл. редактор журнала «Арбитражный управляющий»: «Есть опасность, что пока мы ждем суперсовершенный закон, чиновники дискредитируют саморегулирование до такой степени, что у его оппонентов действительно появятся серьезные контраргументы в дебатах о коррупционности, прозрачности, степени готовности общества к самоорганизации».
Таким образом, пока неясно, в каком виде будет принят законопроект. А значит, неясно, какие организации в итоге будут признаны саморегулируемыми и насколько широки будут закрепляемые за ними права. Поэтому основная цель закона – это четкое описание институтов саморегулирования, определение их статуса, прав и обязанностей. Помимо этого законопроект призван детально регламентировать порядок вступления в СРО, содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме в члены СРО.
В целом же законопроект, по мнению В. Плескачевского (председателя Комитета Госдумы по собственности и одного из основных разработчиков данного проекта), «отработан, согласован со всеми заинтересованными ведомствами и вполне может быть и должен быть принят в ближайшее время».
Г. Греф, глава Минэкономразвития РФ, так прокомментировал ситуацию: «Вопрос состоит в том, будет ли закон о саморегулируемых организациях рамочным, или необходимо создавать специфический закон для каждой отрасли. Сегодня необходимо принять базовый закон о СРО».
А. Петров, председатель Совета по аудиторской деятельности: «Мы рассчитываем, что реально аккредитация СРО начнется с 2006 года, это оптимистический сценарий».
Поправки к Федеральному закону «Об аудироской деятельности».
Правительством РФ были подготовлены поправки в Закон об аудиторской деятельности. Они включают в себя 4 основных направления, а именно:
- упорядочивание требований к аудиторам и аудиторским организациям;
- развитие саморегулируемых профессиональных объединений аудиторов при отмене лицензирования;
- перераспределение регулирующих функций между государством и аудиторским сообществом;
- введение общественного контроля за развитием аудиторской профессии.
О самой сути поправок необходимо вести обстоятельный и детальный разговор, что, к сожалению, невозможно сделать в рамках одной статьи. Вместе с тем второе и третье направления были рассмотрены нами довольно подробно.
В целом законопроект позволит обеспечить реализацию административной реформы по направлению организации аудиторской деятельности.
Заметим, что проект Федерального закона был внесен в Государственную думу в пакете материалов по проведению административной реформы в РФ и полностью учитывает положения законопроекта «О саморегулируемых организациях», во многом развивая и конкретизируя их.
Итак, к чему приведут начатые преобразования? Какая модель регулирования аудита в России будет все-таки принята в качестве основной? Сказать что#то определенное пока еще трудно. Утешает лишь одно: в конечном счете и аудиторы, и реформаторы преследуют общую цель – совершенствование механизма регулирования и развитие аудита в нашей стране.