Авторы:
Джон Станфорд (John Stanford), технический директор IPSASB (johnstanford@ipsasb.org)
Росс Смит (Ross Smith), технический менеджер IPSASB (rosssmith@ipsasb.org)
Источник: IFAC
Вопросы и ответы
В продолжение недавней одноименной новости (“Учет реструктуризации суверенного долга по IPSAS”). Хотим предложить Вашему вниманию неофициальный перевод упомянутой в новости публикации по ключевой теме. Отметим, что оригинальная его версия на английском языке не имеет предписательного характера – скорее информативный. Сегодняшняя тема – реструктуризация суверенного долга и применение стандартов IPSAS для учета этих транзакций. Никакие действующие на сегодняшний день требования стандартов документ не меняет, как и не несет в себе элемента дополнительного руководства к практическому их внедрению. Авторы предупреждают, что сам по себе он не является полноценной заменой литературе и руководствам по IPSAS.
Немного предыстории
Все последнее время шли довольно активные обсуждения темы суверенного долга, в том числе и в отношении его реструктуризации. Все эти обсуждения акцентируют внимание на том ключевом моменте, что сегодня чувствуется острая необходимость в улучшении отчетности организаций общественного сектора через принятие и внедрение прозрачных, качественных, основанных на ключевых концепциях стандартов, которые при всем при этом оговаривают метод начислений. Таких как IPSAS, например. В предлагаемых чуть ниже “Вопросах и ответах” выделены проблемные моменты, с которыми можно столкнуться при реструктуризации суверенного долга, и как IPSAS справляются с задачей в такие моменты, ухватывая самую экономическую суть транзакции. Никаких конкретных примеров тут, к сожалению, не приводится, и этот момент подчеркивается отдельно: использовать в качестве готового руководства по учету реструктуризации долга публикацию вряд ли получится. Не получится еще и вот по какой причине: условия реструктуризации в отдельных случаях очень сложны и объемны. В частности, здесь может оговариваться продление сроков погашения долга, снижение процентных ставок, изменение состава участвующих стороны, выпуск дополнительных финансовых инструментов – и не только!
IPSAS включают в себя полноценные стандарты по финансовым инструментам: IPSAS 28 “Финансовые инструменты: представление информации”, IPSAS 29 “Финансовые инструменты: признание и измерение” и IPSAS 30 “Финансовые инструменты: раскрытия”.
Да, стандарты IPSAS 28-30 разработаны на основе стандартов МСФО по финансовым инструментам [1], с дополнительными модификациями под специфические нужды организаций общественного сектора [2]. Руководство для организаций общественного сектора включено по теме концессионных ссуд [3] и крупных финансовых гарантий [4]. Международный совет по стандартам финансовой отчетности для общественного сектора окончательно одобрил стандарты IPSAS 28-30 в 2009 году. По состоянию на 31 декабря 2008 стандарты соответствовали требованиям МСФО. В июле 2014 года Совет по МСФО завершил свой проект разработки новых требований учета финансовых инструментов и окончательно одобрил МСФО 9. В плане у IPSASB новый рабочий проект, имеющий целью обновить IPSAS 28-30 уже с учетом требований МСФО 9.
Требования по признанию и измерение финансовых инструментов содержит IPSAS 29. Требования по признанию и измерение конкретно финансовых обязательств наиболее близки теме реструктуризации суверенного долга. Стандарт требует, чтобы финансовые обязательства, включающие ссуды и долговые ценные бумаги, измерялись изначально по справедливой стоимости, с последующей переоценкой по амортизированной стоимости по методу эффективной процентной ставки (effective interest method) [5]. Стандарт оговаривает небольшое число исключений для последующего измерения на основе амортизируемой стоимости, но где они есть, очень маловероятно, что их можно будет применить в отношении ссуд и долговых инструментов.
Стандарт IPSAS 29 включает специфическое руководство по учету концессионных ссуд, которые действительно предоставляются не под рыночные условия [6]. Эти требования имеют своим источником не МСФО. Оценка реструктуризации суверенного долга необходима для определения того, выдавалась ли концессионная ссуда, или же была получена. Ссуда рассматривается в качестве концессионной, если цена транзакции (основанная на условиях договора) не является эквивалентом справедливой стоимости ссуды. Концессионные ссуды, тем не менее, признаются по справедливой стоимости, а разница между ценой транзакции и справедливой стоимостью отражается согласно требованиям IPSAS 23 “Выручка от необменных операций (налоги и трансферы)”.
Впоследствии ссуда переоценивается по амортизированной стоимости по методу эффективной процентной ставки. Руководство по применению стандарта различает концессионную ссуду и списание долга [7]. Об этом важно помнить, потому что это определяет признание нерыночных условий соглашения в качестве первоначального ориентира для измерения концессионной ссуды, а не последующей переоценки или списания существующей ссуды. Концессионные ссуды предоставляют ресурсы по нерыночным ставкам. Что касается списаний долга, то они возникают в результате модификаций соглашений о предоставлении ссуд изначально по рыночным станкам, и здесь уже будут применяться требования по списанию того же стандарта IPSAS 29.
Финансовые обязательства списываются [8], если выполняются какое-либо из следующих условий:
Существенная модификация в условиях соглашения имеет место, когда дисконтированная приведенная стоимость денежных потоков (включая комиссии) отличается как минимум на 10% от дисконтированной приведенной стоимости остающихся денежных потоков от первоначального финансового обязательства [9].
Величина изменений будет зависеть от специфических условий реструктуризации. Если модификация отличается существенным образом, первоначальная ссуда списывается, как если бы выплата по ней уже осуществилась, а все издержки или доход признаются частью издержек или дохода на погашении первоначального обязательства.
Вслед за списанием первоначального обязательства новое обязательство, существенным образом модифицированное, должно быть признано согласно требованиям к первоначальному признанию в IPSAS 29. Если изменение не было существенным согласно приведенному выше критерию, тогда это не будет рассматриваться как погашение первоначального обязательства, и оно не будет списываться. Однако будут изменения в балансовой стоимости финансового обязательства, определенные на основе модифицированных будущих денежных потоков. При этом любые понесенные издержки или полученный доход подстраивают балансовую стоимость обязательства и амортизируются в течение остающегося периода действия модифицированного обязательства.
Нет, IPSAS не дают специфического определения долгу или чистому долгу. Стандарты IPSAS требуют от организаций представлять полноценный отчет о финансовом состоянии, куда входят все ее активы и обязательства (финансовые и нефинансовые). Стандарты не уделяют особого внимания отдельным статьям (например, финансовым обязательствам) или компонентам отдельных статей (например, долг) в отрыве от других обязательств. Так происходит потому, что IPSAS ставит во главу угла справедливое представление, которое подразумевает полную картину финансовой позиции организации, в том числе в отношении ее ресурсов и прав на эти ресурсы.
Стандарты IPSAS разрабатывались таким образом, чтобы полный набор отчетности общего назначения (т.е. для всех возможных категорий пользователей – GAAP.RU) давал справедливое представление о финансах организации. И хотя долг в IPSAS не определен, измерение финансовых обязательств и их представление в этой системе стандартов предоставляет инвесторам информацию для оценки организации и принятия решений.
Международный совет по стандартам финансовой отчетности для общественного сектора в свое время раздумывал и о более широком использовании финансовой отчетности общего назначения и добавил отдельное руководство по представлению нестандартных (т.е. не оговоренных IPSAS) мер - Руководство по рекомендованной бухгалтерской практике RPG 2 “Финансовые обсуждения и анализ”. В частности, RPG 2 гласит, что в случае использования нестандартных мер этот факт необходимо отдельно раскрыть и объяснить, и что необходимо также будет провести реконсиляцию в соответствии со связанным мерами, оговоренными IPSAS и приведенные в отчетности [10].
Нет, IPSAS и руководства по государственной финансовой статистике (government finance statistics – GFS) имеют разные цели. Задачей финансовой отчетности, представляемой организациями общественного сектора, является доведение до сведения пользователей финансовой отчетности общего назначения информации, полезной для анализа и принятия решений. Отчеты GFS используются исключительно для: a) оценки возможностей фискальной политики, ее реализации и влияния, б) определения влияния на экономику в целом и с) для оценки налоговых последствий на национальном и международном уровнях. Основой акцент делается на оценке влияния сектора госпредприятий – и более общего общественного сектора – на экономику в рамках заданных основ макроэкономической статистики.
Традиционные форматы отчетности государственной финансовой статистики – это:
Ключевое различие между IPSAS и основами GFS связано с измерением. Согласно GFS, долговые ценные бумаги измеряются по справедливой стоимости [11]. Ссуды измеряются по номинальной стоимости [12] и кредиторами, и их держателями [13]. А концессионные ссуды измеряются по номинальной стоимости, с разницей между договорной стоимости и приведенной стоимостью, отраженной в примечаниях к отчетности в качестве условной статьи (“memorandum item”). В случае со SNA работа по изучению концессионных ссуд пока еще только ведется.
Нет, требования по измерению в IPSAS 29 не отвечают Процедуре чрезмерного дефицита (Excessive Deficit Procedure - EDP), которая оговорена Маастрихтским договором 1992 г. Обсуждения перспектив реструктуризации суверенного долга в Европе часто ссылаются на меры, предусмотренные EDP.
EDP – это юридическое требование по оценке фискального состояния государственного долга и дефицита, обязательные для стран-членов ЕС. При этом EDP использует данные и терминологию ESA 2010. Однако, в отличие от нее, в EDP государственные долговые ценные бумаги измеряются по лицевой стоимости, а в ESA 2010 такие инструменты измеряются по рыночной. Госдолг в Процедуре чрезмерного дефицита включает в себя:
_________________________________________________
[1] Стандарты IPSAS 28-30 были разработаны в 2008 году с прицелом на стандарты МСФО по финансовым инструментам, которые были в силе на тот момент
[2] У Международного совета по стандартам финансовой отчетности для общественного сектора (IPSASB) есть в арсенале документы, определяющие отдельные аспекты его политики. Один из таких документов носит название “Порядок пересмотра и модификации правил IASB”, был выпущен в октябре 2008 года. На основе этого документа IPSAS при разработке стандартов отходил от оригинальных требований МСФО, разрабатывая стандарты с учетом специфических потребностей организаций общественного сектора.
[3] Параграфы AG84-AG90 приложения A к стандарту IPSAS 29 содержат исчерпывающие требования для учета концессионных ссуд
[4] Параграфы AG92-AG97 приложения A к стандарту IPSAS 29 содержат исчерпывающие требования для учета финансовых гарантий под необменные операции, в том числе и порядка оценки таких гарантий
[5] Параграф 45 стандарта IPSAS 29 содержит исчерпывающие требования для первоначального измерения финансовых активов и финансовых обязательств. Параграф 49 того же стандарта содержит требования для последующей переоценки финансовых обязательств
[6] Параграфы AG84-AG90 приложения A к стандарту IPSAS 29 содержат исчерпывающие требования для учета концессионных ссуд
[7] Параграфы AG84-AG86 приложения A к стандарту IPSAS 29 содержат исчерпывающие требования для различия концессионной ссуды и списания долга, а равным образом оговаривает различные режимы учета для каждого случая
[8] Параграф 41-44 стандарта IPSAS 29 содержат исчерпывающие требования по учету списания финансовых обязательств
[9] Параграфы AG79 приложения A к стандарту IPSAS 29 содержит исчерпывающие требования по оценки масштаба внесенных модификаций
[10] Руководство по рекомендованной бухгалтерской практике RPG 2 (24 параграф) оговаривает требования по использованию нестандартных (т.е. не оговоренных IPSAS) мер в финансовых отчетах общего назначения
[11] Параграф 7.67 в ESA (2010), Параграф 13.58 в SNA (2008), или Параграф 7.154 в GFSM (2014)
[12] В частности, Параграф 3.157 b–d определяет номинальную стоимость в качестве величины, которую держатель долга должен кредитору, включающую остающуюся к уплате часть основной суммы долга и начисленные проценты. Амортизированная стоимость – это величина, по которой финансовые активы или финансовые обязательства измеряются при первоначальном признании минус выплаты по основной сумме долга. Излишек платежей над оговоренными графиком снижает амортизированную стоимость, в то время как платежи ниже оговоренных графиком платежей по основной сумме долга или процентам, наоборот, ее увеличивают. На каждую отдельную дату платежа по графику амортизированная стоимость совпадает с номинальной, но при этом может отличаться от номинальной стоимости на другие даты по причине того, что к номинальной стоимости добавляются накопленные проценты. Лицевая стоимость – это недисконтированная величина основной суммы долга к уплате
[13] Параграф 7.70 в ESA (2010), Параграф 13.62 в SNA (2008), или Параграф 7.163 в GFSM (2014)
[14] Параграф 20.242 в ESA (2010), причем эти требования те же, что и в SNA (2008) и GFSM (2014)