Видеозарисовки из серии “В центре внимания” (“A closer look”) от Международной федерации бухгалтеров – это интервью с членами Совета по международным стандартам финансовой отчетности для организаций общественного сектора (IPSASB) – и, само собой разумеется, IFAC как головной организации – представляющих финансовых регуляторов той или иной страны. Представители каждого государства рассказывают о процессе перехода госструктур на новый формат учета с методом начислений в своей основе, делятся подробностями, рассказывают о сложностях, с которыми они столкнулись, и преимуществах, которые уже начали приносить новые международные стандарты. В специальном разделе на сайте нами были обнаружены видеоинтервью с представителями таких стран как Бразилия, Швейцария, Новая Зеландия, Панама и ЮАР. В январе этого года мы размещали материал по Австралии. Сегодня – возможно, даже более интересный материал, ведь речь пойдет о крупнейшей мировой экономике – американской экономике.
О внедрении стандартов IPSAS в США Рассказывает Боб Дейси (Bob Dacey), член IPSASB, старший бухгалтер Аудиторской палаты США (US Government Accountability Office - GAO), член Федерального консультативного совета по стандартам бухгалтерского учета (FASAB)
Внедрение учета по методу начислений на федеральном уровне стало частью крупной реформы финансового управления, проводимой в начале 90-х годов для решения ряда серьезных проблем с финансовым управлением, актуальных для Соединенных Штатов в то время. Затронутыми оказались несколько областей. Номер один: у менеджеров государственных агентств отсутствовала надежная информация для принятия адекватных решений. Во-вторых, у нас была устаревшая и слабая система, которая не давала информации, необходимой для оценки качества финансового управления. Третье: основной акцент ставился на бюджете на основе кассового метода - как следствие, у нас не было качественной информации по активам, обязательствам и издержкам, понесенным в течение года. Все вместе это означало серьезную потребность в реальной реформе финансового управления.
Было несколько важных шагов, которые, мы полагали, являются обязательными для улучшения финансового управления в федеральных правительственных структурах. Первый – убедиться, что у нас есть адекватный “лидер” в сообществе финансовых управленцев, поэтому мы создали лидерские команды по финансовому управлению на уровне всего правительства – в офисе управления и бюджетирования - а также в агентствах, где мы определили старших финансовых директоров, их заместителей и соответствующие структуры, чтобы убедиться, что у нас есть нужные кадры для дальнейшей реализации реформы. Во-вторых – процедуры и стандарты для улучшения наших систем, чтобы они предоставляли информацию, необходимую для качественного финансового управления. Третье – мы потребовали подготовку и аудит финансовой отчетности, начав с двадцати четырех агентств, а со временем расширившись на большую часть структур федерального правительства.
Мы также ощущали, что очень важно улучшить внутренний контроль для обеспечения нужной надежности данных, поступающих из этой системы. И наконец – мы разработали стандарты финансовой отчетности, на основе которых подготавливаются эти финансовые отчеты.
В целом у нас было много примеров успеха с внедрением Закона о финансовых директорах и федеральной финансовой реформе (“CFO Act”) с начала 90-х, хотя по-прежнему перед нами стоят определенные задачи с продвижением вперед. Однако если говорить о достижениях – мы отметили увеличение уровня надежности финансовых отчетов. Мы начинали в 1996 году, когда у нас было 6 агентств с чистым и не модифицированным аудиторским заключением, сейчас – около 21. Еще 2 (из 24) имели чистые заключения раньше – просто их у них не было в прошлом году. И единственное агентство, которое никогда не имело чистого аудиторского заключения – это Министерство обороны.
Во-вторых, у нас произошли системные улучшения. У нас есть система годовой отчетности, показывающей, соответствует ли организация требованиям, введенным в рамках этих реформ – и этот показатель также возрос. В самом начале у нас было очень незначительное число соответствий, а теперь оно выросло до 16-17 из 21 агентства, которые имеют у себя отвечающие всем требованиям системы – это существенный рост. Мы наблюдаем улучшение внутреннего контроля и снижение числа его недостатков, о которых ранее сообщалось. Мы также создали полноценный набор учетных стандартов на основе метода начислений, признаваемых в качестве общепризнанных стандартов бухгалтерского учета Американским институтом сертифицированных присяжных бухгалтеров. Таким образом, это очень важные достижения в плане внедрения реформ.
Самым сложным оказалась разработка систем и процессов для обеспечения надежной, актуальной и полезной информации, производимой этими системами. Мы начали с аудированной отчетности спустя пять месяцев после окончания годового периода и обнаружили, что многие провели эти полные пять месяцев, тратя ресурсы на оценки и числовые данные, но не на улучшение базовых систем, которые нужны им для данных (данных, в свою очередь, необходимых для качественного финансового управления). В результате мы перешли к полутора месяцам: мы буквально заставили агентства внедрить более совершенные системы и процессы, чтобы они могли представлять аудированную финансовую отчетность в пределах этих приблизительно 45 дней, и это важное улучшение.
Но все равно мы сталкиваемся с проблемами финансовых систем. Одна из таких тем, которую мы внимательно изучаем сегодня – это разделенные системы, где у агентств будут общие процессы, системы и транзакции, вместо того чтобы заставлять каждое агентство разрабатывать и внедрять свои собственные, что может быть очень дорого.
Что касается нашего аудита – а правительственный аудит проводит Аудиторская палата (Government Accountability Office) – было три существенных затруднения для получения чистых и немодифицированных заключений. Во-первых – серьезные недостатки финансового управления в Министерстве обороны, которые не позволили им пройти аудит и получить чистое заключение. Во-вторых – невозможность четко учесть и провести реконсиляцию по внутриправительственным транзакциям – транзакциям между правительственными агентствами – чтобы они были надлежащим образом сбалансированными. Третья область – составление консолидированной финансовой отчетности.
Предпринимаются действия для устранения всех недочетов, которые мы обнаружили. Например, Казначейство внедряет план корректирующих действий. Мы оцениваем данный план, каким образом он сможет скорректировать каждый недостаток. В дополнение Министерство обороны также имеет корректирующий план – целый набор корректирующих планов для обнаружения проблем, которые не дают им пройти аудит.
У нас долгая история мониторинга программ социального страхования – в частности, Social security и Medicare. У этих программ были свои прогнозы долгосрочных поступлений и расходов – многие годы с момента образования этих программ (1940-е в случае Social security и 1960-е в случае Medicare). В 2000 году Федеральный консультативный совет по стандартам бухгалтерского учета решил, что им пригодятся раскрытия числовых данных по Social security и Medicare, включенных в финансовую отчетность. В 2005 году их финансовую отчетность обязали проходить полный аудит – это было важным достижением по вытягиванию этой информации оттуда, что позволило людям знать долгосрочные прогнозы по этим программам.
Но этого было недостаточно. Совет изучил отчетность и решил, что она не дает полной информации о связи между поступлениями и расходами в рамках этих программ, не предоставляет “более широкой картины” правительства: сбалансированы ли правительственные поступления и расходы, не тратим ли мы больше денег, чем получаем? Поэтому начиная с 2010 это все включили в финансовую отчетность (хотя и без аудита), а в 2015 эти финансовые отчеты, дающие полную картину по федеральному правительству, начали проходить аудит. Это было важным достижением. Теперь у нас есть полная информация и понимание, ожидаем ли мы большие или меньшие поступления по сравнению с тем, что тратим. Также это говорит о масштабности корректировок в политике, которые мы делаем, чтобы поддерживать баланс этих двух элементов. В данный момент они не сбалансированы, поэтому нужны изменения, чтобы обеспечить устойчивость фискальной политики.
Это была одна из важных областей, которым требовалось уделить внимание в рамках реформы финансового управления. Сейчас у нас в основе финансовой отчетности лежит метод начислений. Это дает информацию об активах, которыми мы владеем, обязательствах, которые мы должны, а также о выручке и расходах – когда они понесены, а не когда по ним платим либо получаем оплату наличностью. Это важная область, действительно дающая представление о финансовом состоянии федерального правительства.
Но одновременно мы продолжили пользоваться числовыми данными для бюджетирования, которые в основной массе основаны на кассовом методе. Мы проводим реконсиляцию результатов по кассовому методу с результатами по методу начислений – и пользователи понимают разницу между ними. А теперь у нас есть еще и отчетность устойчивого развития по социальной страховке и досрочным фискальным прогнозам, что все вместе дает очень хорошее представление о финансовом состоянии федерального правительства.
Я думаю, очень важно, чтобы Советы работали вместе – и они работают по многим разным направлениям. Во-первых – это обмен информацией о проблемах с новыми стандартами. Когда Совет разрабатывает стандарт, бывает очень полезным взглянуть на других разработчиков – что они делали с аналогичными проблемами, какие проблемы они обнаружили сами, и что сделали, чтобы разрешить их. Очень важно, чтобы в обоих направлениях между Советами и их персоналом шел обмен информацией. Думаю, это важная область, ведь в конце концом мы можем прийти к одному и тому же стандарту - или хотя был “общему месту”. Наши ключевые аудитории различаются, но мы рассматриваем самые лучшие наработки от обоих Советов, которые могут помочь с процессами.