Актуальные вопросы осуществления государственного внешнего контроля качества работы аудиторских организаций

Независимое внешнее подтверждение достоверности отчетности общественно значимых организаций, к которым в том числе относятся организации, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам, иные кредитные и страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, организации, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, а также бухгалтерская (финансовая) отчетность которых включается в проспект ценных бумаг,и консолидированной финансовой отчетности является обязательным условием обеспечения прозрачности их деятельности, что, в свою очередь, способствует поддержанию стабильности экономики и инвестиционного климата в Российской Федерации.

Аудит предприятий, в уставных (складочных) капиталах которых доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, играет особую роль для экономики Российской Федерации, так как приватизация (акционирование) предприятий, включенных в прогнозный план приватизации, является одним из источников бюджетных средств, в том числе согласно утвержденному бюджету на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. При акционировании многих организаций, таких как региональные аэропорты и транспортные узлы, иные важные инфраструктурные объекты у государства зачастую остается контролирующая доля участия, при этом внешний аудит – один из гарантов получения руководством и собственниками информации о достоверности отражения показателей деятельности предприятия в отчетности. Аудит организаций, регистрирующих проспекты ценных бумаг и организаций, ценные бумаги которых допущены к организованным торгам, является одним из механизмов защиты прав инвесторов соответствующих организаций и обязательным условием интеграции соответствующих организаций в транснациональную экономику.

Качественный аудит таких общественно значимых организаций обеспечивается, в том числе за счет эффективного внешнего контроля качества, осуществляемого уполномоченным на его проведение государственным органом, в связи с чем контроль деятельности данных аудиторских организаций включен в состав государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», направленной на обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повышение качества управления государственными финансами и правового регулирования финансового рынка.

Наличие независимого от аудиторской профессии государственного органа, уполномоченного на осуществление функции по внешнему контролю качества аудиторской деятельности (далее – ВККР АО) в отношении аудиторских организаций, оказывающих услуги общественно значимым хозяйствующим субъектам, является одним из ключевых требований к эффективной системе регулирования аудиторской деятельности, предъявляемым Международным форумом регуляторов аудиторской деятельности к своим членам, а также установленным в странах Европейского союза, Великобритании, США, иных странах с продолжительной и успешной историей качественного развития аудиторской профессии.

Функция по государственному ВККР АО осуществляется уполномоченным государственным органом в Российской Федерации с 2011 года: с 2011 года по 2015 год – Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (непосредственно проведение проверок осуществлялось с 2012 года), с 2016 года – Федеральным казначейством. За время ее осуществления наработана обширная практика проведения проверок ВККР АО, при этом она постоянно совершенствуется
с учетом изменений в экономике, на рынке финансовых услуг и в иных сферах.

Определение Федерального казначейства федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление ВККР АО, обусловлено необходимостью соблюдения требования независимости, а также обеспечения непрерывности и преемственности.

Государственный контроль в сфере ВККР АО осуществляется
в соответствии с положениями Федерального закона от 30 декабря 2008 г.
№ 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее – Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»), основанием проведения которого являются:

• планы проведения проверок ВККР АО Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации на соответствующий год, составленные с использованием риск-ориентированного и циклического подходов;
• поданная в уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору жалоба на действия (бездействие) аудиторской организации, нарушающие требования законодательства Российской Федерации в сфере аудиторской деятельности;
• истечение срока исполнения аудиторской организацией предписания, обязывающего ее устранить ранее выявленные нарушения требований законодательства Российской Федерации в сфере аудиторской деятельности.

В таблице приведены сводные данные по результатам осуществления ВККР АО уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору
за 2012 – 2017 годы.

Количество аудиторских организаций ежегодно проверяемых уполномоченным федеральным органом по контролю и надзору, составляет около 30% от общего количества аудиторских организаций, осуществляющих аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности».

Существенный рост количества внеплановых проверок в 2017 году
в большей степени связан с увеличением проверок по поступившим обращениям. Также увеличилось количество внеплановых проверок, проводимых с целью осуществления контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушений, выявленных
по результатам проверки.

В рамках осуществления ВККР АО со стороны уполномоченного органа по контролю и надзору в 2012 – 2017 годах меры воздействия применялись к большинству проверенных аудиторских организаций (79% – 90 % всех проверенных организаций).

В 2017 году было выявлено 14 203 нарушений, в то время как по прошлому году данный показатель составил 9 619 нарушений, при этомс 2012 года число выявленных по результатам ВККР АО нарушений выросло более чем в 2,5 раза.

На сегодняшний день деятельность в сфере ВККР АО осуществляется
в нескольких направлениях, а именно:

• совершенствование нормативно-правового регулирования;
• развитие механизмов досудебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам проведения мероприятий по контролю;
• взаимодействие органов государственного контроля (надзора) при осуществлении возложенных на них полномочий;
• профилактика (предотвращение) нарушений при осуществлении аудиторской деятельности, повышение открытости процесса осуществления ВККР АО;
• дальнейшее совершенствование механизма осуществления ВККР АО, в том числе с учетом опыта государств-членов Международного форума регуляторов аудиторской деятельности, стран ОЭСР (организации экономического сотрудничества и развития).

Необходимо отметить, что система отечественного ВККР АО отвечает как национальным, так и международным требованиям, предъявляемым
к данному виду контрольной деятельности. Федеральное казначейство, являясь членом Международного форума независимых регуляторов аудиторской деятельности, активно принимает участие в проводимых им мероприятиях, а также регулярно предоставляет информацию для международных обзоров качества работы аудиторских организаций.

Представители Федерального казначейства в 2017 году приняли участие в деятельности Рабочей группы при Консультативном комитете
по финансовым рынкам по разработке проекта Соглашения об аудиторской деятельности на территории Евразийского экономического союза. В рамках указанной работы были подготовлены и направлены в Евразийскую экономическую комиссию предложения по проекту Соглашения
об аудиторской деятельности на территории Евразийского экономического союза, а также принято участие в совещаниях по подготовке проекта.

Кроме того, Федеральным казначейством проведен сравнительный анализ обязательных требований и контрольно-надзорных функций с лучшими аналогичными международными практиками в сфере аудиторской деятельности (включая опыт стран ОЭСР), в том числе в части обоснованности установления обязательных требований, различий в их основных характеристиках, включая стоимость затрат подконтрольных субъектов на администрирование соблюдения обязательных требований. Результаты проведенной аналитической работы были учтены при осуществлении деятельности по ВККР АО и в предложениях по ее дальнейшему совершенствованию.

Важным этапом развития системы ВККР АО явилось создание в Федеральном казначействе Совета по организации внешнего контроля качества работы аудиторских организаций (далее – Совет ВККР АО), деятельность которого направлена на повышение эффективности осуществления функции, выработку предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, а также повышение информированности общественности по указанному направлению деятельности. На заседаниях Совета ВККР АО рассмотрены актуальные вопросы осуществления функции, в том числе эффективности ее осуществления и реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих осуществление ВККР АО.

При Совете ВККР АО Федеральным казначейством созданы и ведут работу следующие рабочие группы:

• по подготовке Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых при осуществлении внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, указанных в части 3 статьи 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», в которую вошли представители Совета по аудиторской деятельности Минфина России, саморегулируемых организаций аудиторов и аудиторского сообщества;
• по вопросам вовлеченности аудиторских организаций в предстоящую оценку Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и соблюдения ими требований Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в которую вошли представители Минфина России, Росфинмониторинга, саморегулируемых организаций аудиторов и аудиторского сообщества;
• по обобщению правоприменительной практики и осуществлению методологической работы в рамках оказания аудиторских услуг, пользователем которых является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в которую вошли представители Росимущества, саморегулируемых организаций аудиторов и аудиторского сообщества.

В рамках развития и совершенствования нормативно-правового регулирования в области ВККР АО Федеральным казначейством подготовлен Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов, учитывающий требования как федеральных, так и международных стандартов аудиторской деятельности. Данный документ представляет собой перечень типовых нарушений обязательных требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих аудиторскую деятельность, с их классификацией по степени грубости и устранимости. Сегодня он успешно применяется при осуществлении ВККР АО как Федеральным казначейством, так и саморегулируемыми организациями аудиторов в отношении своих членов, что стало большим шагом в обеспечении сближения подходов к классификации нарушений, в том числе для последующей оценки качества работы поднадзорных субъектов.

В рамках работы в области нормативно-правового регулирования ВККР АО актуализирован порядок применения мер воздействия
в отношении аудиторских организаций, определенный ранее для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. В текущей версии данного документа также установлена зависимость меры воздействия, применяемой к аудиторской организации, от степени грубости
и устранимости выявленных в ее работе нарушений.

В рамках установления и развития механизмов досудебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам проведения мероприятий по контролю как в Федеральном казначействе, так и в уполномоченных на осуществление ВККР АО территориальных органах Федерального казначейства, в 2017 году созданы Контрольные комиссии по рассмотрению результатов ВККР АО, основными задачами которых являются объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение результатов контрольных мероприятий и выработка рекомендаций по применению мер воздействия.

Контрольная комиссия является как относительно эффективным механизмом досудебного урегулирования споров, так и дополнительной площадкой для разъяснительной работы, направленной на предотвращение нарушений нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность.

В ходе заседаний Контрольных комиссий обсуждаются результаты контрольных мероприятий с участием представителей проверенных аудиторских организаций и саморегулируемых организаций аудиторов, членами которых являются указанные аудиторские организации. Анализ рассмотренных на заседаниях Контрольных комиссий нарушений включен
в ежегодный обзор правоприменительной практики Федерального казначейства.

В целях повышения эффективности планирования и осуществления ВККР АО Федеральным казначейством установлено и обеспечивается эффективное взаимодействие с Минфином России, Банком России, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, Федеральной службой государственной статистики, Федеральной службой
по финансовому мониторингу, Государственной корпорацией «Агентство
по страхованию вкладов», саморегулируемыми организациями аудиторов Ассоциация «Содружество» и «Российский Союз аудиторов» (Ассоциация), Аудиторской палатой Санкт-Петербурга и иными представителями профессионального сообщества.

В целях предупреждения правонарушений в сфере аудиторской деятельности, в том числе в части проведения разъяснительной работы
и повышения открытости процесса ВККР АО Федеральным казначейством осуществляются следующие мероприятия:

• проведение мероприятий просветительского характера, направленных на предупреждение нарушений (семинары, круглые столы, конференции), а также участие представителей Федерального казначейства в семинарах, круглых столах, в том числе межрегионального характера, организуемых аудиторским и научным сообществом, иными федеральными органами исполнительной власти;
• публикация информации о результатах проведения внешних проверок качества работы аудиторских организаций;
• подготовка и публикация аналитических материалов в сфере ВККР АО, в том числе ежегодных отчетов о результатах осуществления государственной функции по анализу осуществления ВККР АО;
• деятельность Совета ВККР АО и рабочих групп, созданных при Совете ВККР АО.

Важным инструментом обеспечения открытости процесса ВККР АО является размещение соответствующей информации и материалов
на официальном сайте Федерального казначейства (уполномоченных
на осуществление ВККР АО территориальных органов Федерального казначейства) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.roskazna.ru и в едином реестре проверок органов прокуратуры.

В настоящее время Федеральное казначейство продолжает осуществление деятельности по совершенствованию ВККР АО с учетом выявляемой проблематики и текущего состояния рынка финансовых услуг,
а именно:

• по предотвращению уклонения аудиторских организаций от прохождения ВККР АО (выход из состава СРО до проведения или во время проверки);
• по установлению возможности осуществления контроля за своевременностью и полнотой исполнения аудиторскими организациями меры воздействия в виде предписания о приостановлении членства аудиторской организации в СРО;
• по усилению ответственности аудиторов за грубые нарушения законодательства Российской Федерации в сфере аудиторской деятельности и выдачу заведомо ложных аудиторских заключений;
• по приведению в соответствие с действующими нормами законодательства Российской Федерации в сфере аудиторской деятельности Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе ВККР АО;
• по созданию единого рынка аудиторских услуг и гармонизации законодательства в сфере аудиторской деятельности со странами ЕврАзЭС.

Основным направлением деятельности Федерального казначейства
в сфере ВККР АО на ближайшую перспективу является дальнейшее совершенствование осуществления независимого государственного надзора за аудиторской деятельностью. В этой связи Федеральное казначейство планирует продолжить работу по обеспечению конструктивного диалога
с представителями аудиторской профессии и обеспечению соответствия отечественной контрольно-надзорной функции в области аудиторской деятельности мировой практике.