В гостях у редакции: Роман Евгеньевич Артюхин, руководитель Федерального Казначейства РФ
2 февраля 2016 г. Президент России Владимир Владимирович Путин подписал Указ об упразднении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). Функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, занимающихся аудитом общественно значимых хозяйствующих субъектов (ОЗХС), были переданы Федеральному казначейству.
Редакция журнала «АУДИТ» попросила ответить на наиболее волнующие вопросы руководителя Федерального Казначейства РФ Артюхина Романа Евгеньевича.
Ред.: Уже пять лет аудиторы подвергаются двойному надзору со стороны саморегулируемых организаций и со стороны государства. Как Вы считаете, обоснованная ли такая нагрузка на аудиторские компании?
Р.Е.: Уполномоченный федеральный орган осуществляет внешний контроль качества работы аудиторских организаций с 2011 года.
При этом контроль со стороны уполномоченного органа распространяется лишь на так называемые общественно значимые организации (субъекты, определенные в части 5 статьи 10 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»). Это небольшая часть от общего числа аудиторских организаций (743 из 4 373 аудиторских организаций по данным на конец 2015 года). Имеются различия в периодичности контроля: уполномоченный орган в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» осуществляет контроль не чаще одного раза в три года, а саморегулируемые организации аудиторов в соответствии с Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» – не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год. Следует также учитывать, что контроль, осуществляемый саморегулируемыми организациями аудиторов, ориентирован в большей степени на оказание методологической помощи, в то время как контроль уполномоченного органа направлен на выявление недобросовестных участников рынка, нарушающих требования норм законодательства Российской Федерации.
На наш взгляд, дублирующие функции, несомненно, необходимо убирать, так как двойная нагрузка как на бизнес, так и на бюджет
государства и аудиторского сообщества – явление абсолютно недопустимое. При этом данное мнение совершенно не означает, что из двух регуляторов, уполномоченных осуществлять проверки аудиторских организаций, должен остаться только один.
Анализ международной практики показывает, что российский контроль качества работы аудиторских организаций далеко не уникален. Несколько регуляторов, осуществляющих проверки аудиторов, также существуют в мировой практике. Например, в Индии (Индийский институт сертифицированных бухгалтеров и Национальный орган по финансовой отчетности) и Китае (Китайский институт сертифицированных бухгалтеров и министерство финансов).
В ряде стран за аудиторами, оказывающими аудиторские услуги общественно значимым организациям, надзирает государственный орган,
а за иными аудиторами – саморегулируемые организации, при этом есть некоторые различия. В Великобритании саморегулируемые организации проверяют все аудиторские организации, однако, в свою выборку аудиторских заданий они не могут включать задания по аудиту общественно значимых организаций (их проверяет только государственный регулятор). Определенное взаимодействие между регуляторами налажено во Франции, в данное время мы анализируем его детали. Очень интересен пример Германии, в которой только государственный регулятор (подотчетен министерству экономики) уполномочен проверять аудиторов общественно значимых хозяйствующих субъектов, при этом он был создан недавно
и начал активную работу только в 2016 году.
Аудиторская профессия в России относительно молода, если сравнивать с США и странами Европы, а институт саморегулирования
в ней – еще моложе. У нас только начинают выстраиваться действительно рабочие и открытые отношения между государственным надзором и саморегулированием, думаю, они будут продолжать меняться в будущем, устраняя те шероховатости, которые имеют место сейчас (включая дублирование), но о конкретных сроках говорить пока рано.
Опыт наличия одновременно двух надзорных инстанций есть во многих странах мира, в которых аудиторская профессия насчитывает не несколько десятков, а несколько сотен лет. Они уже перешли от дублирования к распределению обязанностей и полномочий, нам надо тщательно изучить соответствующий опыт и адаптировать его позитивные составляющие к российской действительности.
Почему же саморегулирование не может полностью принять на себя контрольные полномочия? Вопрос, ответ на который дало само время и постепенное развитие основополагающих принципов функционирования аудиторской профессии, включая в первую очередь аудиторскую независимость.
С чего все началось? США полностью отказались от надзора со стороны саморегулирования после скандалов с Enronи Worldcom, по результатам которых независимую негативную оценку ситуации дал Комитет по банковским вопросам Сената США (US Senate Banking Committee), отметив недостаточную эффективность надзора со стороны саморегулируемых организаций, вызванную главным образом тем, что проверяющие (инспекторы) сами являлись сотрудниками аудиторских фирм и проводили проверки достаточно мягко. Это было в начале 2000 годов. В 2002 году был подписан Закон Сарбейнcа-Оксли, ужесточивший требования к подготовке финансовой отчетности и содержащий новые прогрессивные требования по независимости аудиторов и недопущению конфликта интересов. 15 сентября 2006 года был создан Международный форум регуляторов аудиторской деятельности, независимых от аудиторской профессии и уполномоченных на осуществление надзора за аудиторскими фирмами (International Forum of Independent Audit Regulators (IFIAR), который включал представителей 18 юрисдикций (на сегодня их число достигло уже 51). В настоящее время именно эта организация осуществляет наиболее эффективные мероприятия, направленные на повышение качества аудиторской деятельности. Согласно последней официальной статистике, за прошедший год им удалось снизить количество нарушений при выполнении аудитов крупными фирмами на 4% благодаря адресной работе с аудиторскими организациями. Международным форумом были сформулированы ключевые принципы, соблюдение которых обеспечивает эффективность надзора за аудиторской деятельностью, один из которых – независимость регулятора от аудиторской профессии.
В Российской Федерации также были отмечены определенные недостатки в работе саморегулируемых организаций аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества аудиторской деятельности (в том числе, определенная лояльность в отношении своих членов). Однако их выявление должно стать не поводом для возврата к лицензированию, а поводом для существенного улучшения внешнего контроля качества аудиторской деятельности в России, в том числе посредством эффективного взаимодействия.
Ред.: Существуют ли разногласия в работе службы контроля качества СРО и Федерального казначейства? Каким образом строится ваше взаимодействие?
Р.Е.: Хотелось бы отметить существенно положительную динамику в наших отношениях и поблагодарить за это саморегулируемые организации аудиторов.
6 сентября 2016 года начал свою работу Совет по организации внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, в состав которого вошли представители всех саморегулируемых организаций аудиторов. Нами были подписаны соглашения о сотрудничестве и намечены дальнейшие планы совершенствования внешнего контроля качества аудиторской деятельности. Рабочей группой, созданной из представителей Федерального казначейства и всех саморегулируемых организаций аудиторов, подготовлен проект Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых при осуществлении внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и аудиторов. Принятие данного классификатора должно устранить многие противоречия при осуществлении проверок и квалификации выявляемых нарушений, что позволит не только существенно снизить разногласия проверяющих, но и обеспечить дополнительную защиту интересов проверяемых представителей аудиторской профессии.
Мы принимаем участие в мероприятиях, организуемых саморегулируемыми организациями аудиторов, и приглашаем их на свои.
В дальнейшем планируем активнее сотрудничать при формировании планов проверок (в целях исключения дублирования функции). В настоящее время мы также подготовили материалы по совершенствованию выборки аудиторских заданий для повышения эффективности внешнего контроля качества с учетом опыта Международного форума регуляторов аудиторской деятельности, которые планируем направить в саморегулируемые организации аудиторов до конца 2016 года.
Ред.: В настоящее время существует серьезная проблема, связанная с уклонением некоторых аудиторских организаций от прохождения проверки. Как Вы думаете, какие изменения в законодательство стоит внести, чтобы воспрепятствовать этим процессам?
Р.Е.: На наш взгляд, необходим комплекс мероприятий, причем изменения в законодательство необходимы далеко не по всем аспектам.
Первое, что мы хотели бы предложить, это установление обязательного прохождения внешнего контроля качества до выхода из саморегулируемых организаций теми аудиторскими фирмами, которые включены в планы проверок Федерального казначейства и саморегулируемых организаций аудиторов. Формально для этого достаточно изменения внутренних документов саморегулируемых организаций аудиторов (однако данный вопрос потребует дополнительных консультаций с Министерством экономического развития Российской Федерации для обеспечения соблюдения прав хозяйствующих субъектов).
Второе мероприятие, которое мы планируем начать прорабатывать – создание реестра лиц, уклонившихся от внешнего контроля качества (собственников и руководителей аудиторских фирм) и создавших впоследствии новые юридические лица, также являющиеся аудиторскими организациями. Этот аспект требует значительно большей проработки, так как предполагает обработку персональных данных и требует внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации.
Федеральное казначейство готовит предложения по установлению дополнительных требований к аудиторам общественно значимых хозяйствующих субъектов, что позволит избежать назначения «уклонистов» аудиторами соответствующих организаций (мы планируем вынести данный вопрос на обсуждение в рамках следующего заседания Совета по организации внешнего контроля качества работы аудиторских организаций).
Не стоит также забывать, что естественным «лекарством» от данного недуга является «взросление» аудиторской профессии в нашей стране и увеличение значения такого критерия качества аудиторской деятельности, как деловая репутация аудиторской фирмы и конкретного аудитора, в том числе при отборе аудиторов на конкурсах. Если услугами аудиторской фирмы, уклоняющейся от внешнего контроля качества аудиторской деятельности, не будут пользоваться, ее существование станет экономически нецелесообразным, и количество недобросовестных участников рынка аудиторских услуг естественным образом сократится.
Ред.: Расскажите, пожалуйста, о предварительных итогах проверок за 2016 год. Какие наиболее частые нарушения допускают аудиторские организации в своей работе?
Р.Е.: Итоги, конечно же, пока предварительные, однако основные моменты уже можно отметить. Традиционно лидируют нарушения, связанные с документированием аудита, отсутствием выводов по проведенным аудиторским процедурам, а также непроведение отдельных аудиторских процедур, прямо предусмотренных в качестве обязательных в стандартах аудиторской деятельности. Зачастую на основании аудиторских файлов невозможно определить какие процедуры были проведены, какие документы проанализированы, не фиксируются даты создания документов, в отдельных случаях, особенно при документировании в электронной форме, заметны внесения изменений в документацию после завершения аудиторских проверок, что категорически не должно допускаться.
Также выявляется большое количество случаев отсутствия надлежащих модификаций аудиторских заключений, в том числе в связи с неполным раскрытием необходимой информации в отчетности.
После получения соответствующих рекомендаций от Международной организации комиссий по ценным бумагам (International Organization of Securities Commissions (IOSCO), к меморандуму по которой Россия присоединилась в феврале 2015 года, в 2016 году мы стали существенно больше уделять внимания при проведении проверок вопросам аудиторской этики и независимости. Первые результаты уже появились: с начала 2016 года соответствующие нарушения идентифицируются в более чем 40% случаев.
Ред.: Роман Евгеньевич, недавно Федеральное казначейство, после проверки одной из аудиторских компаний Большой четверки, вынесло достаточно серьезное решение – приостановление членства в саморегулируемой организации аудиторов сроком на 30 дней. Расскажите, пожалуйста, какие нарушения привели к такому наказанию?
Р.Е.: Действительно нами была проведена внеплановая проверка в отношении одной из крупнейших аудиторских компаний, основанием для проведения которой послужило обращение Центрального банка Российской Федерации о выдаче немодифицированного заключения к отчетности кредитной организации, у которой впоследствии была отозвана лицензия.
В ходе данной проверки выявлены нарушения Федерального закона «Об аудиторской деятельности», стандартов аудиторской деятельности, Кодекса профессиональной этики аудиторов и Правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, при этом некоторые из них носили системный характер. Решение о вынесении меры воздействия было объективным и выносилось на основании Порядка применения мер воздействия в отношении аудиторских организаций (одобрен Советом по аудиторской деятельности 19 июня 2014 года) и в соответствии с Административным регламентом исполнения государственной функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».
Хотелось бы также несколько слов сказать в целом о ситуации с внеплановыми проверками по жалобам в отношении аудиторских организаций (у которых впоследствии были отозваны лицензии), подтвердивших достоверность отчетности банков и страховых компаний, без каких-либо сомнений в достоверности отчетности и в способности организации далее продолжать свою деятельность непрерывно в течение года после отчетного периода.
Далеко не всегда отзыву или приостановке лицензий сопутствует фальсификация отчетности, но также далеко не всегда (даже если фальсификация имела место) есть возможность привлечь к ответственности аудиторскую организацию. Это связано с тем, что формально основную ответственность за подготовку и достоверность отчетности несет все-таки аудируемое лицо. Аудитор же может быть привлечен к ответственности только за некачественную оценку тех документов и информации, которые попали в аудиторскую выборку при проведении аудита.
Большая роль фактора случайности и профессионального суждения может привести к злоупотреблениям со стороны аудиторской организации, выражающихся в умышленном сокрытии недостатков отчетности и иногда в сговоре с аудируемым лицом, в том числе для целей вывода активов и совершения иных противоправных действий.
Зачастую аудиторские фирмы, выдающие безоговорочно положительные аудиторские заключения о достоверности отчетности (в том числе впоследствии обанкротившихся компаний), ликвидируются либо выходят из саморегулируемых организаций аудиторов после завершения аудиторских проверок. При этом подписавшие заключения аудиторы спокойно продолжают свою «профессиональную» деятельность, являясь сотрудниками уже иных аудиторских фирм-однодневок.
В настоящее время активно проводится работа по реализации предоставленных нам прав по защите интересов пользователей аудиторских услуг, в том числе посредством развития института признания аудиторских заключений заведомо ложными.
Для нас развитие данного направления является очень важным, потому что до настоящего времени практика признания аудиторских заключений заведомо ложными практически отсутствовала.
Ред.: Могли бы Вы привести несколько примеров нарушений, из-за которых Федеральное казначейство выносит Предписание об исключении из членов СРО?
Р.Е.: Это нарушения, которые несовместимы с возможностью осуществлять аудиторскую деятельность в дальнейшем, в том числе те, за которые в статье 20 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» прямо предусмотрено исключение из состава СРО, а также нарушения системного и умышленного характера, влекущие негативные последствия для широкого круга лиц. Однако необходимо оговориться, что далеко не во всех случаях, когда у нас есть формальное право исключить аудиторскую организацию из членов саморегулируемых организаций аудиторов, мы используем данное право (как и было в случае с недавней нашумевшей проверкой). У нас (как и у аудиторов, при выражении мнения о достоверности отчетности) есть право на профессиональное суждение относительно качества деятельности аудиторской организации и необходимой в каждом конкретном случае меры воздействия.
Ред.: Существует ли борьба с демпингом со стороны Федерального казначейства? Какие действия предпринимаются в тех случаях, когда цена аудита явно занижена?
Р.Е.: При осуществлении своей деятельности мы, конечно же, обращаем внимание на то, что аудиторские организации устанавливают заниженные цены на аудиторские услуги, в том числе при участии в публичных тендерах, заключая одновременно с договорами на оказание аудиторских услуг договоры на оказание консультационных услуг с увеличенной стоимостью. Данные сведения мы анализируем еще на этапе планирования (которое осуществляется на основе риск-ориентированного подхода) и включаем данные аудиторские организации в план проверок на очередной год. Полученную в ходе проверок информацию в рамках межведомственного взаимодействия направляем в уполномоченные органы.
Считаем необходимым в самом ближайшем будущем совместно с Минфином России и саморегулируемыми организациями аудиторов рассмотреть возможность разработки нормирования часов, необходимых для качественного проведения аудита.
Ред.: С 2017 года на территории России вводятся международные стандарты аудита. Готовы ли проверяющие Федерального казначейства к таким изменениям?
Р.Е.: Как и большинство представителей аудиторской профессии, мы ждем признания международных стандартов. Данное обстоятельство в том числе было учтено нами при разработке уже упомянутого Классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и аудиторов. Мы также изучаем материалы по готовящимся изменениям, проводим внутренние семинары и обсуждаем проблемные для нас аспекты.
Кроме того, хотели бы совместно с нашими коллегами из Минфина России встретиться с представителями Комитета по международным стандартам аудита и подтверждения достоверности информации (International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) и обсудить как разрабатываемое в настоящий момент новое руководство по применению международного стандарта контроля качества (ISQS 1), так и специфику внешнего контроля качества малых и средних аудиторских фирм в соответствии с требованиями международных стандартов аудита.
На 2017 год мы также запланировали обучение наших сотрудников по программам повышения квалификации, рекомендованным аудиторам в соответствии с решением Совета по аудиторской деятельности Министерства финансов Российской Федерации.
Ред.: Какие изменения в законодательство Вы бы предложили внести, чтобы сделать работу Федерального казначейства более эффективной?
Р.Е.: Текущее законодательство Российской Федерации дает нам достаточное количество механизмов для осуществления нашей функции. Вместе с тем, необходимо отметить, что мы постоянно анализируем российскую и международную правоприменительную практику, организуем межведомственное взаимодействие для подготовки предложений
по внесению необходимых поправок и внедрению новых механизмов.
Помимо ранее названных мер борьбы с «уклонистами» и подготовки классификатора нарушений, нами ведется работа и в других направлениях совершенствования аудиторской деятельности. Мы достаточно активно принимали участие в подготовке проекта Концепции дальнейшего развития аудиторской деятельности, а также в подготовке предложений по внесению изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности», в том числе в части погашения мер ответственности аудиторских организаций.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации
от 19 декабря 2015 г. № 2629 совместно с Минфином России нам предстоит подготовить предложения по внесению изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части установления ответственности аудиторов за выдачу заведомо ложных аудиторских заключений.
Кроме того, во исполнение Ключевых принципов независимых регуляторов аудиторской деятельности (Минфин России и Федеральное казначейство являются членами Международного форума независимых регуляторов аудиторской деятельности) и в целях повышения эффективности осуществления надзора за аудиторскими организациями предстоит на законодательной основе установить возможность обмена информацией с иными регуляторами аудиторской деятельности и третьими сторонами (включая регуляторов финансового рынка), а также предоставить возможность надзорному органу осуществлять внеплановые проверки по истечении сроков применения к аудиторским организациям мер воздействия в форме приостановления членства в саморегулируемой организации аудиторов. И это далеко не все наши проекты, планируемые к реализации в самом ближайшем будущем.
В настоящее время происходят глобальные изменения в сфере аудиторской деятельности. Но не следует забывать о том, что любые, даже самые интересные идеи, невозможно реализовать без достойной команды единомышленников. В этой связи хотелось бы отметить, что Федеральное казначейство всегда открыто для конструктивного диалога со всеми участниками профессионального сообщества по вопросам, направленным на совершенствование качества аудиторской деятельности.