Практика проведения конкурсных отборов аудиторов для обязательного аудита в рамках контрактной системы в 2015 году. Перспективы на 2016 год

Аналитические статьи, рейтинги

Автор:
Источник: Журнал “Аудит” №7-2016
Опубликовано: 29 августа 2016

До 1 января 2014 г. действовали нормативно-правовые акты (далее - НПА), определяющие конкурсный порядок отбора аудиторов в организациях с государственной долей в уставном капитале не менее 25%, определенный вначале Постановлением правительства РФ (далее - постановление) №409, затем постановлением №706, далее Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"(далее - 94- ФЗ) и наконец на смену этому Закону пришел новый: с 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Отзывы об этом порядке отбора аудиторов были неоднозначными, но практически все были едины в том, что процедуры конкурсного отбора, которые были заложены в этих НПА и 44-ФЗ абсолютно не подходят, как показала практика применения, для услуг в сфере интеллектуальной деятельности, т.е. тех, в основе которых лежали не материальные затраты, а интеллектуальный труд. Причина очевидна - основным критерием отбора являлась цена.

Что же нового привнес Закон в порядок конкурсного отбора аудитора для организаций с государственным участием? Увы, как оказалось, от проблем Закона N 94-ФЗ мы никуда не ушли.

Первое. Новый Закон, как и предыдущий, противоречит акционерному законодательству. Суть нестыковок в следующем.

Акционер, владеющий 25% акций общества, фактически единолично решает вопрос о порядке выбора аудитора общества, хотя по Закону такой выбор должен быть осуществлен большинством на общем собрании акционеров. В нашем случае полномочия общего собрания акционеров в части выбора аудитора сводятся к подтверждению результата конкурса. Определение стоимости услуг относится к компетенции совета директоров. Но это его право фактически не работает: совет должен будет принять как должное стоимость аудиторских услуг, определенную по результатам конкурса, пусть даже она лежит вне всякой логики.

Конечно, теоретически, общее собрание может не утвердить кандидатуру аудитора, а совет директоров - не согласиться со стоимостью аудиторских услуг, определенных на конкурсе. По крайней мере, я столкнулся один раз, когда акционерное общество «Новосибирский речной порт» на общем собрание не утвердило победителя конкурса, т.е.   пошло в этом вопросе против воли государства. И никто не оспорил данное решение собрания. Хотя можно было оспорить, так как есть прямая норма закона.

Второе. Новый Закон не снял самую главную проблему в принципах конкурсного отбора аудитора, установленных государством, и сами процедуры конкурсного отбора в новом Законе практически не отличаются от ранее действовавших, где стоимость услуги являлась главным, решающим, фактором при выборе аудитора общества. Но, согласно изменениям в Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в ред. Постановления Правительства РФ от 17.03.2016 N 202) минимальная значимость стоимостных критериев оценки понижена, на усмотрение Организатора конкурса (Заказчика), с 60% до 30%. Таким образом, законодатель породил новую проблему, проблему для малых аудиторских фирм, так как основная оценка Заявок участников конкурса стала проводиться по квалификации. Показателями данного критерия, как правило, являются следующие: количество штатных аудиторов, наличие в штате руководителей и специалистов, имеющих ученые звания, выручка фирмы, лимит ответственности профессиональной деятельности по Полису страхования, опыт (количество проверок) по аудиту организаций с долей собственности государства более 25% и тому подобные показатели. Как видим, преимущества по такому подходу получают крупные аудиторские фирмы, и/или которые уже участвовали в таких проверках, имеют, например, «опыт по профилю деятельности аудируемого лица». Т.е. под конкретную фирму разрабатывают данные показатели, чтобы ей получить по квалификации 100 баллов, а цена, при значимости 30%, роли большой при оценке иметь не будет.

Какие задачи, как предполагалось, должны были быть решены по итогам конкурсного отбора аудитора? Очевидно, их как минимум должно было быть две: во-первых, обеспечить независимость аудитора от заказчика, и, во-вторых, повысить конкуренцию на аудиторском рынке, создающую условия для повышения качества аудита при одновременном снижении его стоимости.

Увы, практика показывает, что результаты по итогам конкурсов, проведенных в соответствии с Законом N 94-ФЗ, были достигнуты прямо противоположные. И практика применения нового Закона N 44-ФЗ дает абсолютно такие же результаты.

Разберем подробнее. Критерии конкурсного отбора в Законе присутствуют как ценовые, так и неценовые.

Удельный вес ценового критерия в новом Законе N 44-ФЗ, с учетом изменений, должен быть не менее 30%. И согласно новым «Правилам оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением №202 от 17.03.2016 года» (далее- Правила)это означает, что законодатель установил, что чем услуга или товар дешевле, тем они лучше. Это, возможно, верно при закупке товара (телевизора, автомобиля, кастрюли). По крайней мере, его можно взвесить и взять пробу на химический состав, чтобы убедиться, что он не из опилок. Но не в случае с аудитом, где основные затраты нематериальны и представляют собой интеллектуальный труд, причем результаты этого труда будут предоставлены заказчику только через год, а их качество сможет оценить не заказчик, а только саморегулируемая организация аудиторов либо Казначейство через несколько лет. На практике все это приводит к тому, что аудиторы могут давать на конкурсах совершенно немыслимые предложения, опускаясь иной раз до 50-70% от начальной (максимальной) цены договора (НМЦД). Сейчас ситуация с ценами на конкурсе несколько стабилизировалась и уже многие заказчики при подготовке конкурсной документации принимают как "обычаи делового оборота" статистику по среднему проценту итоговой цены к максимальной (начальной).

По данным Росимущества, при проведении открытых конкурсов на оказание аудиторских услуг цена победителя снижается в среднем более чем на 40%. По данным открытых конкурсов, проводимых в Сибирском федеральном округе, средний процент снижения итоговой цены к начальной составил 47,2%.

На что рассчитывают аудиторы, существенно снижая цену на конкурсе? Некоторые из них будут договариваться с заказчиком о выполнении для него каких-либо консультационных услуг, "отбивая" за счет них потери от аудита (что там выше говорилось о повышении независимости аудитора за счет проведения конкурсных процедур?). Другие компании проведут аудит в экспресс-варианте, сокращая выполнение обязательных процедур и сводя к минимуму свои трудозатраты.

Но если аудитор не выполнит всех требований аудиторских стандартов, то, безусловно, пострадает качество работы (что там говорилось выше о повышении качества аудита за счет проведения конкурсных процедур?).

В конечном итоге, с одной стороны, наносится ущерб репутации аудиторов. С другой - клиенты начинают относиться к аудиту как к навязанной государством пустой и формальной процедуре. Организаторам конкурсов по отбору аудитора в этой ситуации можно только посочувствовать и при установлении начальной (максимальной) цены договора (далее – НМЦД) пожелать, чтобы она предусматривала, что ценовые предложения участников конкурса, возможно, будут соответствовать обычаям делового оборота и содержать значительное ее снижение. В этой связи возникает вопрос: а как заказчику тогда подойти к обоснованию начальной (максимальной) цены, тем более что этому вопросу уделяется очень большое внимание в Законе N 44-ФЗ?

Стоимость аудиторской услуги конкретному заказчику - весьма субъективная величина. Ни в одном прейскуранте вы не найдете, например, "стоимость аудита МУП города Новосибирска". Если брать предприятия, сопоставимые по объему производства и видам деятельности, то и здесь стоимость аудита может отличаться в разы и зависеть от множества различных факторов.

Для заказчика в этих условиях на первый план выходит задача обеспечения хоть какой-то конкурсности при отборе аудитора, а не ситуация, при которой приходится довольствоваться выбором самого дешевого (во всех смыслах этого слова) аудитора. Вот тут и возникает проблема установления той самой правильной НМЦД. Для ее обоснования организаторам конкурса предлагается воспользоваться Приказом Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)".

В соответствии с данным Приказом организаторам конкурса предлагается определить НМЦД либо методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), либо затратным методом. Из множества предлагаемых Приказом подходов по анализу рынка для обоснования НМЦД с большой натяжкой подходит только один - направить запросы не менее пяти поставщикам, обладающим опытом поставок соответствующих услуг. В дальнейшем искомая цифра НМЦД рассчитывается с применением предлагаемого в Приказе математического алгоритма.

Перечислим, с чем организатор конкурса может столкнуться на практике при определении НМЦД с использованием данного метода:

  • цены исполнителей запрашиваемых услуг могут очень сильно (кратно) отличаться в зависимости от региона, сезонности, репутации аудиторской компании;
  • организатор столкнется с необходимостью определиться, что считать ценой за аудиторские услуги - стоимость единицы рабочего времени аудитора либо стоимости самой аудиторской проверки. Любой выбор будет достаточно спорным.

Если будет принят подход, при котором за стоимость аудиторских услуг будет принята единица рабочего времени, то организатор должен будет каким-то образом самостоятельно в нарушение федерального законодательства определить трудозатраты аудиторской проверки в целом, а по Закону "Об аудиторской деятельности" это относится к правам аудитора. В то же время без трудозатрат по проведению аудита рассчитать НМЦД невозможно. При организации конкурсов нами (АНО ЮУ, специализированной организацией по торгам) мы прописываем условия оказания услуг: этапность, сроки оказания услуг и сроки предоставления АЗ, указываем количество трудозатрат, затраченных аудиторами по итогам аудита прошлого года. В ТЗ на проверку прописываем задачи и подзадачи проверки, в т.ч. на актуализацию определенных задач.

Во-первых, если нужно будет запросить стоимость самой аудиторской проверки, то организатор, как правило, ограничивает круг участников запроса о ценовых предложениях одним регионом (городом, районом) и не учитывает ценовые предложения для расчета НМЦД аудиторских организаций из различных регионов страны. У нас рынок аудиторских услуг в стране един, но при этом существенный разброс цен и субъективизм в подходах к определению стоимости аудита гарантированы.

При любых разбросах цен организатор все-таки получит информацию о ценах, более или менее приближенных к реальной стоимости оказания услуг. Как же тогда ему учесть упоминаемый выше "обычай делового оборота" по снижению НМЦД на конкурсе более чем в два раза? Ведь чем реальнее будет цена, отраженная в НМЦД, тем большую вероятность снижения качества аудита можно будет спрогнозировать по итогам конкурса. Пропорционально увеличивать НМЦД, исходя из статистики "обычаев делового оборота"? Никто на этот вопрос ответить не сможет.

Вышеуказанный Приказ Министерства экономического развития РФ предусматривает также возможность определения НМЦД и затратным методом, т.е. суммы производственных затрат и обычной для этой деятельности прибыли. Приведу только один довод несостоятельности данного метода- зарплата аудитора: если в Москве и регионе МО она составляет от 60 до 120 тысяч рублей, то в Алтайском крае от 15 до 25 тысяч рублей. А это себестоимость услуг. При указанных трудозатрат в 100 аудитчасов - стоимость услуг московской фирмы составит 2500 руб.*100 = 250 000 рублей, а фирмы из Барнаула- 500 руб.*100 = 50 000 рублей. Средняя стоимость услуг, таким образом, составит 150 000 рублей. Такой подход- как средняя температура по больнице.

Чем в итоге завершается титанический труд организатора конкурса по определению НМЦД затратным методом? Да тем же самым. На цену, близкую к реальности, при проведении конкурса накладываются предложения некоторых участников, которые согласно обычаям делового оборота могут очень сильно отличаться в меньшую сторону от НМЦД. Удрученный вышеуказанными обстоятельствами организатор конкурса начинает отыгрываться на неценовых критериях, и вот здесь происходит самое интересное.

С одной стороны, фактор цены (или, правильнее сказать, фактор неадекватно низкой цены) может сделать бессмысленными (при ее 30% удельном весе) любые попытки хоть как-то обеспечить состязательность в выборе аудитора с помощью неценовых критериев. С другой стороны, иных вариантов нет.

Неценовые критерии подразделяются таким образом.

Первый критерий - полнота и форма представленной письменной информации по результатам аудита. (Варианты: "функциональные и качественные характеристики аудиторских услуг", "качество услуг" и т.д.) Как правило, конкурсная комиссия оценивает предложения участников конкурса на соответствие содержащемуся в конкурсной документации техническому заданию на проведение аудита.

В этой связи возникает как минимум два вопроса. Само наличие данного "технического задания" является нарушением права аудитора на самостоятельное определение форм и методов проведения аудита, закрепленного пп. 1 п. 1 ст. 13 Федерального закона N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности". Второй вопрос заключается в том, что в конкурсной комиссии преобладают люди, не имеющие прямого отношения к предмету конкурса. Это обстоятельство гарантирует, что оценка предложений от претендентов - аудиторских организаций будет весьма и весьма субъективной.

Второй подкритерий неценового критерия - это уровень квалификации участника конкурса. И вот здесь либо антимонопольное ведомство, либо Казначейство, которому с недавнего времени вменили в обязанность осуществлять контроль по госзакупкам, должны уже внимательно к этому присмотреться. Присмотреться к тому, являются ли неценовые критерии (в просторечии именуемые "качество услуг") средством квалификационного отбора или средством ограничения конкуренции, что прямо противоречит целям конкурса. Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проанализировать наиболее часто применяемые организаторами конкурсов по отбору аудитора показатели.

Вхождение участника конкурса в 100 (50, 20, 10 и т.д.) крупнейших аудиторских компаний. В соответствии с законодательством в конкурсе принимает участие юридическое лицо - субъект аудиторской деятельности. Во всяких топах (рейтингах, ренкингах) отражается, как правило, выручка не субъекта аудиторской деятельности, а сумма выручки различных групп компаний, зачастую "склеенная", как говорят сами аудиторы, по совершенно произвольным признакам, увеличенная за счет внутренних оборотов и выручки от различных видов деятельности, не имеющих прямого отношения к аудиту.

В результате, как правило, информация, представляемая участниками конкурсов, вводит конкурсную комиссию в заблуждение, стимулирует участников конкурсов на недобросовестную конкуренцию и нарушение профессиональной этики, а сам критерий ограничивает конкуренцию при проведении конкурса.

Опыт работы, связанный с предметом конкурса. Опыт работы в аудите, безусловно, отражает потенциальный уровень качества аудиторской организации. Необходимо только различать подходы в применении этого показателя.

Организатор конкурса может определить некий достаточный опыт работы, например в 10 лет, с соответствующей дифференциацией баллов по годам, и в этом случае этот показатель фактически будет играть как критерий квалификационного отбора. Но если организатор определит, что при подсчете баллов максимальное количество получит организация, имеющая наибольший стаж работы на рынке, то это уже будет не квалификационный отбор, а ограничение конкуренции (элемент "заказных" критериев). Действительно, чем будет принципиально отличаться квалификация двух компаний, одной их которых, например, 15 лет, а другой - 20? За эти годы и специалисты могли поменяться неоднократно, и масштаб деятельности мог быть выше у менее "старой" компании. (На практике автор наблюдал и необходимость, например, именно 17-летнего опыта работы, что указывает на "заказной" характер показателя.)

Опыт работы в отрасли деятельности организатора конкурса. Этот показатель также, безусловно, влияет на потенциальную возможность аудитора оказать более качественные услуги, зная специфику отрасли. Как правило, значение этого показателя определяется количеством проведенных проверок в соответствующей отрасли за последние три года.

Но объективное и корректное использование этого показателя также зависит от организатора конкурса. На практике был случай, когда организатор конкурса, осуществляющий деятельность в сфере энергетики, не дописал в показателе "опыт работы в энергетической отрасли" слова "по профилю деятельности заказчика" и был вынужден рассматривать опыт работы по аудиту подсобных хозяйств и ремонтных мастерских предприятия энергетики у одного из претендентов.

Как и в случае с предыдущим показателем, принцип квалификационного отбора и достаточности здесь тоже необходимо соблюсти. Главное - обеспечить сопоставимость масштаба проведенных ранее участником конкурса аудиторских проверок с масштабом и спецификой деятельности организатора конкурса. И если у одного претендента было проведено 30 аудиторских проверок, сопоставимых по масштабу и специфике с предстоящим аудитом, а у другого - 40, принципиально на будущем качестве аудита эта разница вряд ли существенно скажется.

Прохождение внешнего контроля качества со стороны Казначейства и саморегулируемой организации (СРО). Этот показатель также, безусловно, подтверждает потенциальное качество услуг претендента. Только это, наверное, больше относится к условиям участия в конкурсе, к допуску к нему. Ведь если аудиторская организация не пройдет успешно вышеуказанный контроль, она не сможет ни работать на рынке аудита, ни, соответственно, принимать участие в конкурсах.

Некоторые организаторы конкурсов используют при применении данного показателя факт отсутствия у претендента замечаний по итогам внешнего контроля качества. Формально это ничему не противоречит, но в этой ситуации на 100% применимо выражение, что отсутствие замечаний к аудитору по итогам внешнего контроля качества - это не заслуга аудитора, а недоработка со стороны СРО и Казначейства. Может быть так, что серьезная аудиторская организация, масштабно работающая с крупными общественно значимыми компаниями, с долей государства в уставном капитале, получит какие-нибудь замечания, а небольшая, никому не известная аудиторская компания, работающая с подобными клиентами от случая к случаю, может вообще избежать каких-либо претензий по итогам внешнего контроля.

Количество аттестованных аудиторов. Здесь принципиально уточнить, что при аудите общественно значимых организаций, которые проводят конкурс, важно число аудиторов с аттестатами, выданными после 1 января 2011 г., так как только они могут принимать участие в аудиторской проверке организации, которая проводит конкурс по Закону N 44-ФЗ: минимум - один аудитор с новым аттестатом, а лучше два. А еще лучше соотнести это количество с масштабом бизнеса заказчика.

Организаторы конкурса и здесь могут применить принцип ограничения конкуренции, определив, что чем больше аудиторов (неважно с какими аттестатами), тем больше будет у участника конкурса баллов. Недобросовестные участники конкурса пользуются этим (сознательным ли?) упущением организатора конкурса, представляя на конкурс и штатных аудиторов, и совместителей, работающих на постоянной основе в других аудиторских организациях. Более того, этот подход противоречит здравому смыслу. Зачем организации, имеющий небольшой масштаб бизнеса, давать максимальное количество баллов аудиторской организации, представившей список из, например, 50 аудиторов? Абсолютно ясно, что там, может быть, и трем аудиторам делать нечего.

Страхование ответственности аудитора. Как правило, это филькина грамота, пустышка, которая реально не спасет ни аудитора, ни его клиента от возможных потерь. По крайней мере факты выплат по страховым случаям, связанным с проведением аудита, в Российской Федерации не известны, во всяком случае, широким кругам специалистов.

Наличие положительных отзывов и рекомендаций. Применение этого показателя идет вразрез с профессиональной этикой аудитора. Более того, в определенных условиях получение этих положительных отзывов от клиента может создать угрозу независимости аудитора.

Членство в международных аудиторских сетях. Может быть, это один из самых убедительных доводов в пользу высокого качества аудита претендента и его конкурентного преимущества в аудите? Во-первых, при приеме в сеть аудиторская организация проходит строгий отбор. Во-вторых, вступив в сеть, аудиторская организация подписывает лицензионное соглашение, в котором, получив право работать под единым международным брендом, обязуется соблюдать требования единых аудиторских стандартов и методик качества сети, а также периодически, раз в два-три года, проходить внешний контроль качества (очень даже неформальный).

Почти 1/3 конкурсов вызывает замечания по соответствию законодательству в сфере аудита, соответствию специфики аудиторских услуг и оценке качества и квалификации участника. К сожалению, ни Министерство экономического развития, ни СРО аудиторов, не разработало такое методическое руководство по проведению конкурсов по отбору аудиторов по Закону N 44-ФЗ, которое бы не ограничивало конкуренцию участников, а способствовало выбору аудитора.

В этих НПА не предусмотрен антидемпинговый механизм. Ст.37 Закона N 44-ФЗ только формализует демпинговую цену участника закупки. В худшем случае, если нет 3-х копий договоров на аудит, победитель в 1.5 раза увеличит обеспечение договора, в случае если Заказчик предусмотрел его в закупочной документации.

Складывающаяся ситуация безусловно выгодна некоторым организациям, для которых аудит обязателен, но которые не заинтересованы в его качественном проведении с выявлением каких-либо серьезных проблем. И это в организациях, где существенна доля государства! И по факту получается, что установленные федеральным законодательством процедуры по отбору аудитора в организациях с долей госсобственности работают в интересах именно этих недобросовестных заказчиков.

Действующий Закон N 44-ФЗ сводит проведение аудита к фикции и утрате доверия к проаудированной отчетности.

Другие негативные моменты, выявленные практикой применения процедур конкурсного отбора по Закону N 44-ФЗ.

  • В составах конкурсных комиссий Организаторов конкурсов, как правило, нет специалистов, имеющих повышение квалификации в сфере госзакупок. Заказчик не приглашает в состав комиссий экспертов (специалистов в сфере аудита), для оценки Заявок участников конкурса.
  • При установлении критериев и показателей оценки предложений участников конкурса допускаются не измеряемые положения и завышенные (заниженные) планки показателей, что позволяет обеспечить интересы отдельно взятого участника конкурса.
  • Закон 44-ФЗ не позволяет проводить открытые конкурсы в электронной форме, что ограничивает количество участников.
  • Все 5 СРО аудиторов так и не договорились (не осуществили на практике) об организации учета и контроля, а также проведения специальных проверок тех аудиторских фирм, которые в ценовых предложениях допускают демпинг.
  • Допускается участие в конкурсе аудиторских организаций, которые 100% своей выручки получают от одного клиента либо аффилированных с ним лиц (а мы говорим о выборе независимого аудитора!).
  • Допускается участие в конкурсах двух и более аудиторских организаций с одним и тем же бенефициаром (выгодоприобретателем), который фактически борется на конкурсе сам с собой.

Правилами независимости и Кодексом профессиональной этики аудиторов не возбраняется заключать аудитору с аудируемым им лицом после победы на конкурсе любые дополнительные услуги на любые суммы, не препятствуя, таким образом, недобросовестной конкуренции.

Предложения:

  1. Внести изменения в Закон N 307-ФЗ и заменить обязательное применение процедур Закона N 44-ФЗ для отбора аудитора процедурами, схожими с процедурами, ранее действовавшими по Постановлению N 706 Правительства РФ, либо другими процедурами с предквалификационным отбором и наличием эффективного антидемпингового механизма, учитывающие особенности оказания услуг, в основе которых лежит интеллектуальный труд. Для этого необходимо разработать и принять соответствующее постановление Правительства РФ.
  2. Предусмотреть в будущих правилах отбора аудитора на конкурсной основе невозможность участия в них аудиторских организаций, имеющих чрезмерную финансовую зависимость от одного клиента или связанных с ним лиц (превышающую, например, более 50% годовой выручки от аудита).
  3. Установить в будущих правилах отбора аудитора на конкурсной основе невозможность участия двух и более аудиторских организаций, имеющих одного и того же бенефициара (выгодоприобретателя).
  4. Внести в Правила независимости дополнения по ограничению объема дополнительных услуг, предоставляемых аудитором аудируемой организации.

Автор:

Теги: конкурсные отборы аудиторов  обязательный аудит  конкурсный порядок отбора аудиторов  организации с государственной долей  выбор аудитора  процедуры конкурсного отбора  независимость аудитора  качество аудита  аудиторский рынок  начальная (максимальная) ц