Эндрю Добсон
В настоящей статье представлены основные положения работы автора по данной теме. Более полный вариант статьи читатели информационного бюллетеня могут получить в МЦРСБУ.
Бухгалтерский учет в региональных органах государственной власти по своей специфике отличается от бухгалтерского учета в органах центрального правительства и коммерческих компаниях. Во многих странах система бухгалтерского учета в региональных органах власти фактически сочетает в себе элементы учета в центральном правительстве (госстандарты финансовой отчетности) и требования стандартов бухгалтерского учета для коммерческих компаний. В настоящее время региональные органы государственной власти в целом ряде стран все больше и больше начинают использовать правила учета для коммерческих компаний, в основе которых лежат требования Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), а также МСФОГС, которые в настоящее время внедряются Международной федерацией и основу которой составляют МСФО.
Это вполне логично, так как региональные органы государственной власти играют достаточно активную роль в сфере оказания услуг (т.е. по своим функциям они ближе к коммерческим организациям сферы услуг), а центральное правительство в большей степени занимается управлением, разработкой законов и нормативных актов, обеспечением унификации стандартов. Как это ни парадоксально, в странах, где нормы «коммерческого» учета удалось в полной мере внедрить в региональных органах государственной власти, меняется роль региональной администрации. Она постепенно прекращает оказывать услуги населению на коммерческой основе и начинает выполнять функции, более характерные для исполнительных органов государственной власти: определяет стандарты качества услуг, разрабатывает нормативные акты и от лица налогоплательщиков заключает контракты с частными компаниями на оказание услуг.
Изменения в бюджетном кодексе России, скорее всего, приведут к аналогичным результатам (в том числе изменения в системе налогообложения предусматривают передачу региональной администрации реального контроля за финансированием коммунального сектора на местах в рамках федерального стандарта, в котором будут закладываться конечные результаты, а не исходные нормы расходования средств, как это было раньше). Для обеспечения прозрачности деятельности региональной администрации (для избирателей, налогоплательщиков, центрального правительства, кредиторов и сотрудников) и принятия качественных управленческих решений необходимы соответствующие новым условиям структура и форма представления информации.
Маловероятно, что с принятием единого бюджетного кодекса или плана счетов центральное правительство и региональные органы государственной власти сразу же получат оптимальную форму представления информации.
В условиях такой огромной и быстро меняющейся страны, как Россия, вряд ли стоит ожидать, что единый стандарт удастся внедрить в наиболее отсталых регионах и в то же время эффективно использовать его в качестве нормы для наиболее продвинутых в экономическом плане регионов. Следовательно, целесообразно создавать «двухуровневую» структуру, предусматривающую наличие на законодательном уровне единых для всех минимальных требований, неисполнение которых приводит к соответствующим санкциям. Одновременно с этим вне системы законодательства должен действовать более жесткий «Кодекс добросовестной практики» с рекомендациями для наиболее передовых регионов. Все будут обязаны составлять отчетность в соответствии с минимальными требованиями, а для регионов, способных соблюдать «Кодекс добросовестной практики», необходимо создать различные стимулы. «Кодекс добросовестной практики» может служить ориентиром при разработке нормативных требований и выступать в качестве стандарта раскрытия информации как для избирателей, налогоплательщиков, центрального правительства, кредиторов и сотрудников администрации, так и при подготовке информации, поддерживающей процесс принятия управленческих решений.
В результате повышается степень прозрачности (заинтересованные лица могут разобраться в текущей ситуации, принять соответствующее решение при голосовании, кредитовании и т.п.) и ответственности (проще определить лицо, ответственное за тот или иной вид деятельности, и внести необходимые коррективы). Осуществление таких кардинальных изменений требует времени, при этом реформа системы представления информации является одним из важнейших шагов в данном направлении.
Направления бухгалтерского учета, подлежащие реформированию (в сторону сближения с МСФО):
- полнота данных и их консолидация: отражение в отчетности всех активов/обязательств, доходов и расходов – «сверху вниз» (в разрезе нижестоящих органов государственной власти) и «в развернутом виде» (без зачета статей доходов и расходов, активов и обязательств по отдельным видам услуг) – которые возникают в ходе деятельности отчитывающегося хозяйствующего субъекта.
- план счетов: госстандарты финансовой отчетности могут оказаться неподходящими для ведения бухгалтерского учета в региональной администрации. Целесообразно создать базу данных, позволяющую проводить многоаспектный анализ (по субъектам, объектам, административным обязанностям и т.п.).
- кассовый метод или метод начисления: небогатые регионы вряд ли смогут вести учет по методу начисления, поэтому его еще рано прописывать в законодательстве в качестве обязательного требования; тем не менее, метод начисления позволяет обеспечить надлежащий учет затрат и распределение ресурсов при оказании услуг. Поэтому метод начисления следует включить в «Кодекс добросовестной практики» и обязать региональную администрацию проводить сверку между отчетами о движении денежных средств и отчетами о доходах/расходах, составленными по методу начисления.
- учет долговых обязательств: затраты по долговым обязательствам (амортизацию дисконта, положительные/отрицательные курсовые разницы) следует отражать по методу начисления, а динамику изменений основной суммы долга раскрывать в разрезе денежных потоков, а не доходов/расходов. Региональные органы государственной власти могли бы на своем примере доказать способность управлять риском и вовремя платить по долгам (лучше, чем кто-либо на рынке, чего как раз и не удалось добиться в 1998 году).
- бухгалтерский баланс: большинство региональных администраций в России в настоящее время вряд ли смогут перейти на составление полного бухгалтерского баланса. Однако в отдельных регионах уже используются многие его составные элементы. Уже собрано достаточно информации, позволяющей разработать бухгалтерский баланс, на основе которого осуществлялась бы сверка денежных потоков и изменений остатков денежных средств за отчетный период.
- оборотные и внеоборотные активы: ведомости учета основных средств, начисление амортизации и капитализация инвестиционных расходов являются полезными инструментами управления сферой услуг; с самого начала они должны войти в «Кодекс добросовестной практики», а затем уже в нормативные активы по мере накопления опыта.
Многие из данных проблем рассматривались в рамках региональных программ, осуществлявшихся за счет средств технического содействия. В решении этих вопросов должны помочь инициативы, с которыми выступили Министерство финансов и Всемирный Банк в ходе совместного Проекта технического содействия в области региональных финансов. Инициативы предусматривают совершенствование законодательных требований к бухгалтерскому учету и разработку «Кодекса добросовестной практики». Чем больше данные инициативы и «Кодекс добросовестной практики» будут отражать соответствующие элементы МСФО, тем лучше удастся удовлетворить потребности региональных администраций в сфере бухгалтерского учета.
Эндрю Добсон является консультантом британского Департамента международного развития (DFID) . Он работает совместно с Министерством финансов РФ в рамках финансируемой Всемирным банком, «Программы технического содействия в области региональных финансов», а также предоставляет рекомендации администрации Санкт – Петербурга. В данной статье высказывается личная точка зрения автора, которая может не совпадать с позицией DFID, его российских и зарубежных партнеров. С Эндрю Добсоном можно связаться по электронной почте ACDobson@aol.com или по телефонам: + 44 ( 179) 881 3205, + 7 ( 095) 299 5097, + 7 ( 812) 314 9705.