Начиная с лета 2005 года сотрудники Экспертного управления президента, объединения предпринимателей и независимые эксперты рассматривают дальнейшие варианты реформирования единого социального налога. Существенного снижения ставок регрессивной шкалы этого налога, которое по некоторым вариантам предполагалось уже с 1 января 2007 года, не произошло. Но это не означает отказа от идеи существенного изменения главы 24 НК РФ. Есть несколько предложений по реформированию этого налога.
История вопроса
Как известно, единый социальный налог (далее – ЕСН) взимается с 2001 года. Однако предложение о его введении обсуждалось на протяжении нескольких лет. Суть налога при его включении в НК РФ виделась в том, чтобы заменить взносы организаций в различные внебюджетные социальные фонды единым налогом, ликвидировав таким образом неразбериху в существовавшей до введения налога системе. До вступления в силу НК РФ существовали несколько фондов: пенсионный, медицинского страхования, социального страхования, а также фонд занятости.
Аргументы в пользу введения ЕСН были более чем существенные: дело в том, что у всех социальных фондов была одна и та же облагаемая база – фонд оплаты труда и выплаты в пользу работников. Но взносы были разными по величине. В Пенсионный фонд России (далее – ПФР) – 29%, в Фонд обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) – 3,6%, в Фонд занятости – 1,5%, в Фонд социального страхования (далее – ФСС) – 5,4%. В совокупности взносы составляли 39,5%. «Почему бы не заменить все взносы одним платежом?» – удивлялись налогоплательщики. Ведь каждый фонд требовал перечисления взноса в него отдельным платежным поручением, устанавливал собственные сроки уплаты и представления отчетности, правила представления отсрочек и т.д.
Но это было еще полбеды. Ведь каждый фонд проводил проверки предприятий, запрашивая при этом у налогоплательщиков одни и те же документы по выплате заработной платы. Существовало свыше 1,5 тысяч различных писем, указаний, разъяснений фондов, которые регламентировали порядок начисления и уплаты взносов. В итоге ошибка бухгалтера, неправильно прочитавшего (или вообще не читавшего) одно из указаний, могла обернуться большими финансовыми санкциями какого-либо фонда.
Несмотря на очевидную необходимость введения ЕСН, некоторое время это решение откладывалось. Сказалась ведомственная заинтересованность самих фондов, не желающих ничего менять из опасений в ухудшении социальной защиты граждан. Нельзя исключать, что на задержке принятия решения о вводе нового налога сказались и опасения отдельных чиновников, которые, видимо, предполагали, что после введения единого платежа исчезнет необходимость в существовании самих фондов…
Как бы то ни было, но 1 января 2001 года налоговая система Российской Федерации все же пополнилась еще одним налогом. Ставка налога была регрессивной, базовый платеж составлял 35,6%.
Снижение ставок ЕСН: «за» и «против»
Вместе с необходимостью упростить сбор ЕСН предприниматели постоянно говорили о своем желании понизить его ставку. По мнению представителей бизнес-сообщества, именно высокая ставка ЕСН препятствует выплате «белых» зарплат. Тем не менее, государство, пойдя навстречу предпринимателям и снизив с 1 января 2005 года базовую ставку ЕСН с 35,6 до 26%, уже два года отвергает всякую возможность дальнейшего ее уменьшения одновременно для всех категорий работающих. Уже немало публично сказано о том, какими проблемами это оборачивается для государства и самих налогоплательщиков. Какие же аргументы используют стороны, отстаивая свои позиции?
Для начала кратко обозначим доводы государства в пользу сохранения существующей ставки ЕСН. С 1 января 2005 года и до сегодняшнего дня, если годовой доход сотрудника не превышает 280 тыс. руб., работодатель рассчитывает налоговую базу согласно ст. 237 НК РФ и платит ЕСН в размере 26% от нее. Снижая ставку ЕСН, государство надеялось, что предприниматели сделают ответный шаг, то есть выведут зарплаты «из тени». Ведь ни для кого не секрет, что многие организации минимизируют выплаты ЕСН с помощью различных незаконных схем. Одна из наиболее распространенных схем уклонения от уплаты ЕСН состоит в выплате сотрудникам зарплаты в конвертах из получившего неофициальное название «фонда руководителя».
Схема состоит в том, что руководителю начисляется высокая зарплата. Это приводит к тому, что благодаря регрессивной шкале налоговых ставок (ст. 241 НК РФ) организация платит ЕСН с налоговой базы руководителя по самой низкой ставке. Однако часть полученных им средств он раздает в конвертах своим сотрудникам. Как отмечают налоговики, раскрыть такую схему особого труда не представляет. Однако крайне сложно доказать, что она использовалась.
Подробности использования этой схемы изложены в материалах семинара ФНС России «Схемы ухода от налогообложения единым социальным налогом и страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование», состоявшегося в конце 2006 года (см.: В. Романов. Налоговики обменялись схемами ухода от ЕСН // Учет. Налоги. Право. 2007. № 1. 9-15 января. С. 1-2). Эти материалы ФНС России разослала региональным налоговым управлениям.
Снижая ЕСН, государство рассчитывало, что большинство предпринимателей откажется от использования подобных схем. Эти надежды не оправдались. Кроме того, снижение ЕСН преследовало еще одну цель -уменьшить суммарную налоговую нагрузку на фонд оплаты труда. Особенно хорошо это должно было сказаться на так называемых «зарплатоемких» предприятиях, например занятых научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельностью (далее – НИОКР). Как известно, основные налоговые поступления от таких организаций сильно зависят от размера фонда оплаты труда.
Тем не менее, снижение ставок ЕСН не дало положительных результатов. Как неоднократно признавали чиновники Минфина России и ФНС России – массовой легализации зарплат не произошло. Первыми открыто заявить об этом решили аудиторы Счетной палаты (далее – СП). В середине 2006 года СП обнародовала доклад, в котором анализируются последствия реформы ЕСН на примере Волгоградской области. В нем сказано: «Поставленные при снижении указанного налога цели не были достигнуты: снижение ставки ЕСН не привело к увеличению объема его поступлений вследствие вывода из «тени» значительной части оплаты труда». По подсчетам СП в 2005 году сборы ЕСН в Волгоградской области сократились на 31,9%, а налоговая база за тот же период увеличилась на 8,6%.
Нет точных данных о доле «серых» зарплат в общем объеме трудовых выплат, а результаты различных исследований сильно различаются. Например, согласно исследованию ВЦИОМ, 27% работающих граждан России в настоящее время вовлечены в «серые» и «черные» зарплатные схемы. При этом 9% из них зарплата выплачивается «вчерную», а 18% – по «серым» схемам. Данные ВЦИОМа слишком оптимистичны, считают многие эксперты. Ведь даже государственные чиновники, не говоря уж о независимых экспертах, нередко приводят большие цифры.
Несколько лет назад Пенсионный фонд оценивал долю зарплат в конвертах в размере одной трети от фонда оплаты труда. Примерно на те же цифры ориентируются и в Минфине России. Ведь заместитель министра финансов в середине прошлого года сообщил, что доля «серых» зарплат, которые выдаются в конвертах, составляет в России около 30% от фонда оплаты труда.
Еще более высокие цифры приводят независимые источники. Так, по данным Всемирного банка, около 46% ВВП в России производит «серая» экономика. Исходя из этой оценки, совершенно очевидно, что данные ВЦИОМа занижены.
Обобщим доводы противников дальнейшего снижения ЕСН, к которым относится большая часть чиновников Минфина России и ФНС России, то есть тех, кто несет ответственность за наполнение государственного бюджета. После снижения ставок ЕНС в 2005 году зарплаты по-прежнему платят в конвертах, а бюджет потерял значительные суммы, считают многие налоговики. Отсюда следует вывод, что дальнейшее снижение ставок ЕСН нецелесообразно. Ведь тогда поступления денежных средств в федеральный бюджет и в государственные внебюджетные фонды еще больше уменьшатся. А это уже будет препятствовать реализации прав граждан на пенсионное и социальное обеспечение, медицинскую помощь. Ведь при последнем снижении ставки ЕСН в бюджете ПФР образовался дефицит около 300 млрд. руб.
Мнение о нецелесообразности дальнейшего снижения ЕСН нашло отражение, например, в докладе Минфина России «О состоянии и дальнейших мерах по совершенствованию налоговой системы Российской Федерации», представленном для рассмотрения на заседании Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ во исполнение поручений Правительства РФ от 16.02.2005 № АЖ-П13-645 и от 17.02.2005 № МФ-Ш 3-675 (см. «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», 2005, № 12, с. 11). В главе «Меры, подлежащие реализации на завершающем этапе налоговой реформы» этого доклада уделяется много внимания проблемам реформирования налога на добавленную стоимость, реформе системы имущественного налогообложения и изменениям налога на прибыль организаций. Но о ЕСН упомянуто лишь в связи с созданием особых экономических зон: «Для резидентов технико-внедренческих зон предусмотрены пониженные ставки ЕСН (максимальная ставка 14%)».
Никаких изменений ЕСН не предполагает параграф «Налоговая реформа» из главы 6 «Повышение эффективности государственного управления и регулирования» раздела II «Создание институтов, способствующих повышению темпов экономического развития» Программы социально-экономического развития Российской Федерации на средне – срочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р (см. «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», 2006, № 3, с. 11).
В марте 2006 года Министерство экономического развития и торговли РФ представило в Правительство РФ свои предложения к основным направлениям налоговой политики. С 2008 года предлагается увеличить ставку страховых взносов в ПФР с 14 до 17% за счет уменьшения на 3% ставки ЕСН, зачисляемой в федеральный бюджет. Установленную в ст. 241 НК РФ регрессивную шкалу ЕСН предложено периодически индексировать (см. «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», 2006, № 4, с. 7).
На заседании Правительства РФ 23 марта 2006 года был рассмотрен Проект сценарных условий социально-экономического развития России на 2007 год и на период до 2009 года. Согласно этому документу ставки регрессивной шкалы ЕСН до 2009 года не изменятся.
Для того чтобы Госдума смогла рассмотреть и принять в 2008 году (для ввода в действие с 2009 года) сложные изменения в
НК РФ, связанные с реформированием условий начисления и уплаты ЕСН и, возможно, с необходимостью компенсации выпадающих доходов бюджета, все детали этих нововведений должны быть согласованы в 2007 году.
Рассмотрим аргументы сторонников дальнейшего снижения ставок ЕСН. Нет ничего удивительного в том, что надежды чиновников не сбылись, ведь Правительство РФ снизило ставку ЕСН недостаточно для того, чтобы бизнесмены «обелили» зарплаты, – считают предприниматели. В этой связи любопытно посмотреть на исследование общественной организации, представляющей интересы мелкого и среднего бизнеса, то есть «Деловой России». По ее данным бизнесмены согласятся платить легальную зарплату лишь в случае уменьшения ЕСН до 12-15%. Иначе большинство предпринимателей все равно будут скрывать от обложения ЕСН существенную часть трудовых выплат своим работникам.
Участники II Всероссийского налогового форума «Бизнес и налоговая политика государства», состоявшегося в Москве при активной поддержке Торгово-промышленной палаты России 9 ноября 2005 года, выработали Рекомендации, в которых обратились к Правительству РФ с предложением: «Провести комплекс мероприятий по снижению с 1 января 2007 года ставки единого социального налога до 18% с одновременной корректировкой системы социального страхования. Ввести порядок, предусматривающий использование при уплате единого социального налога одного платежного поручения, при условии выработки соответствующей казначейской технологии».
Снижение ЕСН: предложение Экспертного управления президента
О планах Экспертного управления президента по дальнейшему реформированию ЕСН стало известно еще в 2005 году, то есть уже через полгода после начала действия новой ставки налога. В 2006 году Экспертное управление президента обнародовало предварительную концепцию реформы ЕСН, которую начальник Экспертного управления А. Дворкович озвучил на встрече с активистами «Деловой России» весной 2006 года. Суть предложения А. Дворковича заключалась в том, чтобы ликвидировать ЕСН как единый налог и вернуться к существовавшей до 1 января 2001 года системе, при которой предприниматели делали одновременно несколько платежей в фонды социального, пенсионного и обязательного медицинского страхования.
Как считают в Экспертном управлении президента, регрессивная шкала ЕСН должна быть отменена. Финансирование базовой части пенсии, которое сейчас осуществляется за счет ЕСН, должно взять на себя государство. За счет этого налоговая нагрузка на облагаемую сейчас ЕСН базу, считает А. Дворкович, должна снизиться примерно до 15%.
Излагая концепцию новой системы, А. Дворкович дал понять, что она может начать действовать не ранее 2009 года и только после детальных расчетов.
Все без исключения предпринимательские объединения, естественно, поддерживают реформу. Однако у нее есть весьма влиятельные противники (Минфин России, ФНС России и ПФР), которые ничего не хотят слышать о дальнейшем снижении ставок ЕСН. Поэтому сейчас можно утверждать только одно: уменьшение налогового бремени на фонд оплаты труда вряд ли произойдет раньше 2009 года.
Вывод зарплат из «тени»: действия ФНС России
Пока чиновники Экспертного управления президента и Минфина России решают, стоит ли дальше снижать ЕСН, налоговики начали активные действия по пополнению бюджета. В начале года ФНС России создала в каждом районе и при каждой инспекции специальную комиссию по легализации зарплат. На заседания таких региональных комиссий приглашаются руководители организаций, выплачивающие своим сотрудникам оклады ниже прожиточного минимума.
Весьма вероятно, что после 2005 года среди таких организаций банков уже не было. Последнее публичное упоминание о такой проблеме в кредитных организациях было сделано Председателем ЦБ РФ С.М. Игнатьевым на XVI съезде Ассоциации российских банков 5 апреля 2005 года. Он сказал, что в нескольких десятках банков (почти все из них московские, но крупных нет) среднемесячная заработная плата в 2004 году оказалась ниже 4 тыс. руб. (см. «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», 2005, № 5).
В 2005 году прожиточный минимум для трудоспособного населения Москвы составлял более 4 тыс. руб. Для трудоспособного населения России в целом он последний раз был установлен Постановлением Правительства РФ от 02.03.2005 № 105 на уровне 2690 руб. и затем постановлениями Правительства РФ больше не устанавливался. Постановлением правительства Москвы от 05.12.2006 № 931-ПП прожиточный минимум трудоспособного населения Москвы за II квартал 2006 года установлен в размере 5795 руб.
На заседание Межведомственной комиссии правительства Москвы по вопросам оплаты труда, уплаты налогов и страховых взносов были приглашены руководители ряда коммерческих банков и предпринимательских структур, в которых уровень заработной платы ниже прожиточного минимума в Москве. Предприниматели немедленно подтвердили готовность в ближайшее время поднять размер зарплаты в 2-3 раза и довести его до среднеотраслевого.
В Москве в 2006 году насчитывалось около 60 тыс. организаций, выплачивающих зарплату ниже установленного прожиточного минимума. Уже к середине 2006 года была проведена работа с представителями почти 11 тыс. организаций.
В том числе примерно 9,5 тыс. приняли меры для повышения заработной платы, причем почти половина из них – не дожидаясь рассмотрения материалов налоговыми органами.
Поводами для проведения выездных налоговых проверок могут стать: несоответствие статистическим данным о средней зарплате по отрасли; разница между информацией о предлагаемой зарплате, размещаемой кадровой службой компании в объявлениях, и сведениями, поданными в налоговую инспекцию; высокая зарплата сотрудников предпенсионного возраста и низкая руководителей; отличающиеся в разы оклады работников, занимающих одинаковые должности; свидетельские показания (см. «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», 2006, № 10, с. 7).
Как сообщило ФНС России в 2006 году, с начала года такие беседы были проведены с 500 тыс. налогоплательщиков. Из них 334 тыс. согласились увеличить своим сотрудникам оклады до уровня, превышающего прожиточный минимум. Следующим этапом предполагается работа ФНС России по «обелению» зарплат до среднеотраслевого уровня.
Нет никаких сомнений в эффективности таких мер. Однако, по мнению многих юристов, действия ФНС России выходят за рамки правового поля. Ведь отечественное законодательство в принципе не запрещает выплачивать зарплату, установленную на уровне ниже прожиточного минимума. На налогоплательщиков просто оказывается давление, считают они. Ведь немногие захотят портить отношения со своим налоговым инспектором.
Заключение
По всей видимости, в ближайшее время Правительству РФ придется рассмотреть предложения по реформированию ЕСН. Оно окажется перед трудным выбором. В случае принятия решения о снижении ставок ЕСН потребуется компенсация так называемых выпадающих доходов бюджета. Однако такой шаг может дать неплохой результат в том случае, если зарплаты действительно почти полностью выйдут из «тени», и за счет этого увеличатся поступления ЕСН в бюджет. Предложенный Экспертным управлением президента вариант снижения ЕСН, как нам кажется, можно считать наиболее приемлемым. При колоссальном бюджетном профиците такой эксперимент в принципе возможен.