Списание безнадежных долгов по налогам и сборам

Общемировой финансовый кризис, проявивший себя в российской экономике с сентября 2008 г., неизбежно приведет к увеличению сумм безнадежных долгов по налогам и сборам. Эти долги могут быть списаны в порядке, установленном ст. 59 Налогового кодекса РФ. Но следует помнить, что эта статья действует в новой редакции. По сравнению с предыдущим текстом в новом изложении статьи:

• предусмотрена возможность списания недоимки, уплата которой оказалась невозможной;
• ее действие распространено на процедуру списания безнадежной задолженности по штрафам;
• исключена возможность списывать безнадежные долги по региональным и местным сборам.

Упоминавшиеся в прежней редакции статьи «исполнительные органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» заменены на «исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации».

Появление в тексте НК РФ процедуры списания безнадежных долгов по налогам и сборам не предполагает проведения всеобщей амнистии в отношении имеющейся у организаций задолженности перед бюджетами разного уровня. Решения о признании и списании безнадежных к взысканию недоимки и задолженности по пеням, налогам и сборам на основании ст. 59 НК РФ должны приниматься в отношении той задолженности, которая осталась непога­шенной после применения всех предусмотренных законодательством РФ мер взыскания. В свою очередь, неисполнение налоговым органом требований указанной статьи по списанию безнадежных долгов по налогам и сборам не может служить основанием для взыскания погашенной недоимки с налогоплательщика.

Применение новых правил списания также не гарантирует организациям и предпринимателям отсутствия налоговых споров с представителями налоговой администрации. Это подтверждает и проведенный автором анализ арбитражной практики по данному вопросу.

Итак, согласно ст. 59 НК РФ безнадежной признается недоимка, числящаяся за отдельными налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами. Списание такой недоимки возможно, если ее уплата или взыскание оказались невозможными в силу причин экономического, социального либо юридического характера.

Для федеральных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним порядок списания безнадежной недоимки определяется Правительством РФ, по соответствующим платежам регионального уровня — исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Списание недоимки по местным налогам, пеням и штрафам происходит по правилам, установленным местными администрациями.

буквальное толкование соответствующей нормы п. 1 ст. 59 НК РФ позволяет сделать однозначный вывод: названные органы исполнительной власти должны именно разработать порядок списания безнадежных задолженностей в федеральный, региональный или местный бюджет, а не определять круг субъектов, для которых такое списание возможно.

Делегирование полномочий органами субъекта Федерации и органами местного самоуправления в том числе закрытым административно-территориальным образованиям по установлению порядка и принятию решения о списании налогов и сборов НК РФ не предусмотрено.

Получается, что, например, администрация субъекта РФ имеет право принимать решения о списании недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам, поступающим в бюджет закрытых административно-территориальных образований, однако не имеет права делегировать этим образованиям свои полномочия по принятию данных решений.

Во исполнение требований ст. 59 НК РФ соответствующий порядок был утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2001 г. № 100 «о порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по федеральным налогам и сборам, а также задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам» (далее — Постановление № 100). Последние изменения в данную процедуру вносились в ноябре 2006 г. и были приурочены к вступлению в силу новой редакции ст. 59 НК РФ.

Примечателен тот факт, что Постановлением № 100 органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано применять аналогичные правила и для признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по региональным и местным налогам и сборам. В большинстве регионов рекомендации правительства были восприняты. единая позиция органов власти характерна прежде всего при определении оснований для признания налоговой задолженности безнадежной.

Недоимка по налогам и сборам

В данном контексте термин «недоимка» используется в специальном значении, определенном п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ. Таким образом, под недоимкой следует понимать сумму налога или сбора, не уплаченную в установленный законодательством о налогах и сборах срок.

Следует отметить, что наличие в документах внутриведомственного контроля сведений о какой-либо задолженности, в том числе и по штрафам, само по себе не нарушает прав и законных интересов налогоплательщиков¹. доводы налогоплательщика, к примеру, о том, что сведения лицевого счета о наличии задолженности создают препятствия для ведения экономической деятельности, поскольку влияют на возможность получения кредита, как правило, во внимание не принимаются (см., например, Постановление ФаС Центрального округа от 13 мая 2005 г. по делу № а36-287/12-04).

Что признается налоговой недоимкой на федеральном уровне? Согласно Постановлению № 100 признаются безнадежными к взысканию и списываются:

• недоимка по федеральным налогам и сборам;
• задолженность по пеням и штрафам по федеральным налогам и сборам;
• задолженность по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, числящаяся за организациями по состоянию на 1 января 2001 г., а также начисленные по ней пени и штрафы.

Особенности признания безнадежной задолженности по штрафам

Действующее законодательство, в том числе и ст. 59 НК РФ, не содержит разъяснений, что же следует считать безнадежной задолженностью по штрафам. Предлагаемое некоторыми специалистами толкование текста данной нормы, согласно которому такой задолженностью признаются суммы штрафов, по которым истекли сроки обращения в суд, по мнению автора, неверно.

Безнадежной задолженностью по штрафам может быть признана только сумма штрафа, присужденная в порядке ст. 114 НК РФ налогоплательщику, плательщику сборов или налоговому агенту за нарушение законодательства о налогах и сборах.

Основания для признания налоговой недоимки федерального уровня безнадежной

Налоговая недоимка признается безнадежной к взысканию и на основании Постановления № 100 подлежит списанию фактически только в отношении уже несуществующих налогоплательщиков в случаях:

• ликвидации организации в соответствии с законодательством РФ;
• признания банкротом индивидуального предпринимателя в соответствии с законом о банкротстве² — в части задолженности, не погашенной по причине недостаточности имущества должника;
• смерти или объявления судом умершим физического лица — по всем налогам и сборам, а в части поимущественных налогов — в размере, превышающем стоимость его наследственного имущества, либо при переходе наследства к государству.

Эти же события, как правило, признаются основанием и для списания безнадежной задолженности по региональным и местным налогам и сборам.

С 1 января 2009 г. на основании п. 3 ст. 59 НК РФ суммы налога, сбора, пеней и штрафов, списанные со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов в банках, но не перечисленные в бюджетную систему РФ, признаются безнадежными к взысканию и списываются, если на момент принятия решения о признании и списании данных сумм указанные банки ликвидированы. Ранее такая ситуация не признавалась в качестве основания для признания задолженности безнадежной к взысканию (решение аС московской области от 22, 29 мая 2006 г. по делу № а41-К2-19860/05, Постановление ФаС Волго-Вятского округа от 11 ноября 2004 г. по делу № а79-3961/2004-СК1-4065).

Отметим, что Постановление № 100 определяет только одну категорию критериев для признания налоговой задолженности безнадежной. Все указанные в этом Постановлении основания имеют юридическую природу и не затрагивают вопросы экономической или социальной целесообразности списания безнадежных долгов по налогам и сборам. одновременно налогоплательщик лишен права требовать признания недоимки безнадежной и ее списания, если указанное основание прямо не предусмотрено действующим нормативным актом федерального регионального или местного уровня³.

Так, при отсутствии соответствующих указаний в Постановлении № 100 в настоящее время налогоплательщики лишены возможности признать безнадежной налоговую недоимку по федеральным налогам и сборам, возникшую вследствие:

• бюджетного недофинансирования (Постановление ФаС Северо-Кавказского округа от 11 июля 2005 г. № Ф08-2899/05-1174а);
• тяжелого финансового положения налогоплательщика (Постановление ФаС Уральского округа от 28 июля 2005 г. по делу № Ф09-2956/05-С2);
• истечения трехлетнего срока давности на взыскание недоимки и пеней (письма минфина России от 26 февраля 2008 г. № 03-01-10/1-12, от 17 августа 2007 г. № 03-01-03/7-93 и № 03-01-03/7-94, Постановления ФаС Северо-западного округа от 26 сентября 2008 г. по делу № а13-1061/2008, ФаС Северо-Кавказского округа от 29 апреля 2008 г. № Ф08-2099/2008);
• исключения организации из егРЮл (Постановление ФаС дальневосточного округа от 27 марта 2007 г. № Ф03-а16/07-2/347);
• отказа налогоплательщика от реструктуризации задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам (Постановление ФаС западно-Сибирского округа от 14 марта 2005 г. № Ф04-1167/2005(9402-а46-35)(9723-а46-35)).

Вопрос урегулирования такой задолженности в настоящее время может быть решен в рамках главы 9 НК РФ путем реализации налогоплательщиком права на изменение срока уплаты налога или сбора (письмо минфина России от 26 мая 2008 г. № 03-01-03/3-63).

Тем не менее в судебной практике, сложившейся ранее, были известны случаи, когда в качестве оснований для признания задолженности безнадежной применялись основания, Постановлением № 100 прямо не предусмотренные. Вынося подобное решение, к примеру, ФаС Поволжского округа в Постановлении от 26 августа 2004 г. по делу № а55-4606/04-6 указал, что налоговый орган должен руководствоваться в первую очередь нормами налогового законодательства, т.е. ст. 59 НК РФ, которая не содержит ограниченного перечня оснований для признания задолженности безнадежной (см. также Постановление ФаС Центрального округа от 21 ноября 2003 г. по делу № а08-4485/03-18).

Из Постановления ФаС западно-Сибирского округа от 19 апреля 2004 г. по делу № Ф04/2024-418/а03-2004 следует, что при решении подобных споров допускается и является правильной ссылка в решении суда на письмо Правительства РФ от 13 января 2003 г. № 115п-п13, где оно как единственно уполномоченный орган в этой области дает свое толкование ст. 59 НК РФ и указывает, что принятие за основу только одного критерия списания безнадежной задолженности организации (а именно ликвидации) необоснованно сужает сферу применения данной нормы.

Точку в дискуссии поставил Президиум ВаС РФ, который в Постановлении от 11 мая 2005 г. № 16507/04 указал следующее: должностные лица налоговых органов не могут произвольно, исходя из собственного усмотрения, признавать долги по налогам, нереальным к взысканию, и списывать соответствующие суммы. Поэтому при отсутствии предусмотренных Постановлением № 100 оснований для признания налоговой недоимки федерального уровня безнадежной у инспекции, действовавшей в рамках предоставленных ей полномочий, не может быть оснований удовлетворять заявление налогоплательщика об исключении из его лицевого счета сумм недоимки и задолженности по пеням. В свою очередь, суды не вправе понуждать налоговый орган принять решение об их списании, так как суд по своей инициативе не вправе списывать долги налогоплательщика, нереальные для взыскания.

Дальнейшие подходы арбитражных судов к разрешению подобных споров, как правило, основываются именно на таком понимании смысла нормативных положений ст. 59 НК РФ (см., например, Постановления ФаС Поволжского округа от 14 мая 2008 г. по делу № а06-4902/2007, ФаС Северо-Кавказского округа от 3 апреля 2008 г. № Ф08-1640/08-601а, ФаС Уральского округа от 10 декабря 2007 г. № Ф09-10069/07-С3, ФаС западно-Сибирского округа от 7 марта 2007 г. № Ф04-301/2007(31052-а46-26), ФаС Восточно-Сибирского округа от 25 августа 2006 г. № а58-8066/05-Ф02-4274/06-С1).

Тем не менее все же следует отметить, что все указанные в Постановлении № 100 основания признаются ст. 44 НК РФ поводом для прекращения самой обязанности налогоплательщика или плательщика сбора по уплате установленного платежа, а не для его списания. Правовая природа процедуры списания безнадежного долга предполагает, что у участника правоотношения сохраняется обязанность по уплате платежа, составляющего сумму задолженности, но по объективным причинам он не имеет возможности исполнить свое обязательство. В рассматриваемых же ситуациях на основании ст. 44 НК РФ признается прекращенной сама обязанность по уплате налогового платежа. В этом случае задолженность должна списываться вне зависимости от того, является она безнадежной для взыскания или нет.

На наш взгляд, действующий перечень оснований для признания налоговой задолженности подлежащей взысканию должен быть пересмотрен. законодателю следует закрепить непосредственно в ст. 59 НК РФ единый исчерпывающий перечень оснований для признания долгов по налогам и сборам безнадежными. Это позволит установить единый подход в решении данного правового вопроса на всей территории России. При этом конкретные полномочия по установлению процедуры признания безнадежными долгов по налогам и сборам можно сохранить за Правительством РФ, исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации и местной администрацией.

Однако существует и несколько отличная от изложенной автором точка зрения, согласно которой предлагается включить в НК РФ только единый перечень юридических оснований признания задолженности безнадежной. ее сторонники считают, что вопросы, связанные со списанием задолженности по причинам экономического или социального характера, должны регулироваться бюджетным законодательством. При этом действующее законодательство (например, законы о федеральном бюджете) прямо предусматривает случаи списания задолженности, в том числе и по штрафным санкциям.

На протяжении последних лет неоднократно звучало и предложение о необходимости дополнения существующего перечня юридических оснований случаем истечения установленных НК РФ сроков применения принудительных мер взыскания задолженности.

Исходя из системного анализа подп. 8 п. 1 ст. 23, п. 8 ст. 78, п. 1 ст. 113 НК РФ и универсальности воли законодателя, выраженной в указанных нормах, окончательный срок для взыскания недоимки составляет три года. Поэтому безнадежными и подлежащими списанию должны быть признаны долги по налогам и сборам, по которым истек трехлетний срок давности для их взыскания.

Правомерность признания данного основания для списания безнадежной налоговой задолженности признается отдельными судебными инстанциями уже сейчас (см., например, Постановление ФаС Уральского округа от 30 июня 2003 г. по делу № Ф09-1827/03-аК). Подобные решения судебные органы основывают на том, что, хотя действующее Постановление № 100 и нормативные акты региональных и местных органов исполнительной власти не предусматривают в качестве основания для признания налоговой задолженности безнадежной истечение сроков давности для ее взыскания, задолженность подлежит списанию в связи с отсутствием у налогового органа реальной возможности в установленном законом порядке взыскать недоимку по налогу. При таких обстоятельствах взыскание с истца недоимки по налогам невозможно в силу причин юридического характера и, следовательно, признание ее судом безнадежной обоснованно.

Существующий порядок признания задолженности безнадежной и ее списания следует распространить и на суммы налогов, уплачиваемые в процессе применения специальных налоговых режимов, а также на задолженность банков по неисполненным поручениям на перечисление налогов и сборов и решениям о взыскании налогов и сборов.

Порядок признания налоговой недоимки федерального уровня безнадежной

На основании Постановления № 100, если задолженность образовалась в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, решение о признании ее безнадежной к взысканию и списании принимает таможенный орган, перед которым имеется задолженность. Во всех остальных случаях такое решение принимается налоговым органом по местонахождению налогоплательщика. Это касается в том числе:

• уже отмененных налогов и сборов (например, налога на пользователей автомобильных дорог) — письма минфина России от 20 февраля 2007 г. № 03-01-10/2-27, ФНС России от 17 апреля 2008 г. № ги-15-1/426;
• налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (еСхН, налог, уплачиваемый при применении упрощенной системы налогообложения, еНВд), — письма минфина России от 20 апреля 2006 г. № 03-02-07/2-30, ФНС России от 10 мая 2006 г. № мм-6-19/481_@;
• штрафов по налогам и сборам, задолженность по которым образовалась до 1 января 2007 г., — письмо минфина России от 20 февраля 2007 г. № 03-01-10/2-27.

Порядок признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по федеральным налогам и сборам, установленный Постановлением № 100, не распространяется на задолженность по неналоговым платежам⁴. однако в отношении некоторых таких платежей из числа администрировавшихся налоговыми органами (например, платежей за негативное воздействие на природную среду) налогоплательщикам удавалось добиться судебного решения в свою пользу. Пример — Постановление ФаС Северо-западного округа от 10 декабря 2007 г. № а05-4788/2007.

Действующей редакцией ст. 24 НК РФ и другими актами законодательства о налогах и сборах не предусмотрено право налогоплательщика требовать от налогового органа признания недоимки безнадежной и списания ее. В современных судебных решениях преобладает мнение, что списание безнадежной к взысканию задолженности является правом, а не обязанностью налогового органа — Постановления ФаС западноСибирского округа от 24 января 2005 г. по делу № Ф04-9618/2004(7882-а67-26), ФаС Северо-Кавказского округа от 29 сентября 2004 г. по делу № Ф08-4279/2004-1730а, ФаС московского округа от 9 января 2004 г. по делу № Ка-а40/10830-03. Примечательно, что в последнем Постановлении суд признал правомерной противоположную позицию, однако со временем судьи этого округа также поддержали сложившийся подход толкования законодательства.

Во всяком случае, неисполнение налоговым органом требований п. 1 ст. 59 НК РФ не может служить основанием для взыскания погашенной недоимки с налогопла-тельщика⁵. В то же время, поскольку в этой статье отсутствуют основания для автоматического прекращения публично-правовой обязанности по уплате налоговых санкций при применении к предприятию процедуры банкротства, за налоговым органом, к примеру, сохраняется право предъявить к уплате эти санкции в общем судебном порядке, вне рамок банкротства (см., например, Постановление ФаС Уральского округа от 18 апреля 2005 г. № Ф09-1443/05-аК).

Порядок принятия решения о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности определяется финансовым ведомством. В настоящее время он определен в приказах минфина России:

• от 14 сентября 2005 г. № 117н — применяется для признания безнадежной недоимки, образовавшейся в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ (проблемы реализации названной процедуры весьма редко становятся предметом судебных споров, поэтому в рамках настоящей статьи данная процедура рассматриваться не будет);
• от 15 июня 2005 г. № 72н — применяется для всех иных случаев (далее — приказ № 72н).

Состав документов, необходимых для принятия решения о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности

Состав документов зависит от основания, по которому недоимка списывается, а также от причины появления самой недоимки. Следует отметить, что неудачное изложение п. 4 Постановления № 100, устанавливающего данный перечень, теоретически позволяет представителям налоговой администрации требовать от налогоплательщика подачи всех перечисленных в нем документов. Соответственно получается, что при признании недоимки безнадежной в связи с ликвидацией организации от налогоплательщика могут потребовать представить в том числе копию свидетельства о смерти физического лица.

Конечно, такое требование абсурдно, но на сегодняшний день оно прямо не запрещено.

Кроме того, установленный п. 4 Постановления № 100 перечень не является исчерпывающим и допускает необходимость представления неких «иных документов, определяемых министерством финансов Российской Федерации и государственными социальными внебюджетными фондами». Состав этих документов можно найти в уже упоминавшемся приказе № 72н.

По нашему мнению, при последующей доработке текста Постановления № 100 содержащийся в нем перечень документов можно исключить и вместо этого указать, что «для принятия решения о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности налогопла тельщику необходимо представить определяемый Министерством финансов Российской Федерации и государственными социальными внебюджетными фондами комплект документов , соответствующий основанию , по которому производится списание» .

Обобщенный состав документов, необходимых в соответствии с требованиями Постановления № 100 и приказа № 72н для принятия решения о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности, представлен в таблице.

Решение о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности принимает руководитель налогового органа по местонахождению организации (месту жительства физического лица). задолженность умершего или объявленного судом умершим физического лица признается безнадежной и подлежащей списанию по всем налогам и сборам, а в части поимущественных налогов — в случае перехода наследственного имущества в собственность РФ.

Решение о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности физического лица в части поимущественных налогов принимается в отношении задолженности в размере, превышающем стоимость его наследственного имущества.

Следует отметить, что ни в Постановлении № 100, ни в приказе № 72н не определяется:

• кто в рассматриваемой ситуации является инициатором решения вопроса о списании задолженности;
• кто и в какие сроки должен представлять документы, необходимые для рассмотрения вопроса о списании задолженности;
• производится это по инициативе налогового органа или в налоговый орган должны обратиться сами недоимщики — индивидуальные предприниматели, физические лица или их наследники.

Указанные недостатки также являются потенциальной причиной для возникновения спора между налогоплательщиком и представителями налоговой администрации.

Документы, необхоДимые Для принятия решения о признании безнаДежной к взысканию и списании заДолженности феДерального уровня.

Так как в п. 4 ст. 61 гК РФ говорится о возможности ликвидации юридического лица по правилам ст. 65 Кодекса вследствие признания его несостоятельным (банкротом), очевидно, в данном случае имеются в виду только те основания, которые предусмотрены п. 2 ст. 61 гК РФ, а именно юридическое лицо может быть ликвидировано по решению:

• его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, с достижением цели, ради которой оно создано;
• суда в случае допущенных при создании юридического лица грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных гражданским кодексом РФ.

¹См. Постановления ФаС Северо-Кавказского округа от 17 октября 2007 г. № Ф08-6204/2007-2532а, от 2 октября 2007 г. № Ф08-6427/2007-2383а, ФаС западно-Сибирского округа от 11 января 2006 г. по делу № Ф04-9313/2005(18273-а27-15), Семнадцатого ааС от 29 апреля 2008 г. № 17аП-2348/2008-аК.

²Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-Фз «о несостоятельности (банкротстве)».

³См., например, Постановления ФаС Восточно-Сибирского округа от 19 марта 2008 г. № а33-7753/07-Ф02-906/08, ФаС московского округа от 21, 27 августа 2007 г. № Ка-а40/8365-07, девятого ааС от 6 октября 2008 г. № 09аП-11997/2008-аК, 09аП-12479/2008-аК.

⁴Письмо минфина России от 27 марта 2008 г. № 03-01-10/2-34.

⁵Постановление ФаС Северо-западного округа от 8 октября 2003 г. по делу № а42-1101/03-5.