Видеозарисовки из серии “В центре внимания” (“A closer look”) от Международной федерации бухгалтеров – это интервью с членами Совета по международным стандартам финансовой отчетности для организаций общественного сектора (IPSASB) – и, само собой разумеется, IFAC как головной организации – представляющих финансовых регуляторов той или иной страны. Представители каждого государства рассказывают о процессе перехода госструктур на новый формат учета с методом начислений в своей основе, делятся подробностями, рассказывают о сложностях, с которыми они столкнулись, и преимуществах, которые уже начали приносить новые международные стандарты. В специальном разделе на сайте нами были обнаружены видеоинтервью с представителями таких стран как Бразилия, Швейцария, Новая Зеландия, Панама и ЮАР. В январе этого года мы размещали материал по Австралии. Сегодня – возможно, даже более интересный материал, ведь речь пойдет о крупнейшей мировой экономике – американской экономике.
О внедрении стандартов IPSAS в США Рассказывает Боб Дейси (Bob Dacey), член IPSASB, старший бухгалтер Аудиторской палаты США (US Government Accountability Office - GAO), член Федерального консультативного совета по стандартам бухгалтерского учета (FASAB)
Что побудило к принятию IPSAS в США?
Внедрение учета по методу начислений на федеральном уровне стало частью крупной реформы финансового управления, проводимой в начале 90-х годов для решения ряда серьезных проблем с финансовым управлением, актуальных для Соединенных Штатов в то время. Затронутыми оказались несколько областей. Номер один: у менеджеров государственных агентств отсутствовала надежная информация для принятия адекватных решений. Во-вторых, у нас была устаревшая и слабая система, которая не давала информации, необходимой для оценки качества финансового управления. Третье: основной акцент ставился на бюджете на основе кассового метода - как следствие, у нас не было качественной информации по активам, обязательствам и издержкам, понесенным в течение года. Все вместе это означало серьезную потребность в реальной реформе финансового управления.
В чем была суть проведенной реформы управления государственными финансами?
Было несколько важных шагов, которые, мы полагали, являются обязательными для улучшения финансового управления в федеральных правительственных структурах. Первый – убедиться, что у нас есть адекватный “лидер” в сообществе финансовых управленцев, поэтому мы создали лидерские команды по финансовому управлению на уровне всего правительства – в офисе управления и бюджетирования - а также в агентствах, где мы определили старших финансовых директоров, их заместителей и соответствующие структуры, чтобы убедиться, что у нас есть нужные кадры для дальнейшей реализации реформы. Во-вторых – процедуры и стандарты для улучшения наших систем, чтобы они предоставляли информацию, необходимую для качественного финансового управления. Третье – мы потребовали подготовку и аудит финансовой отчетности, начав с двадцати четырех агентств, а со временем расширившись на большую часть структур федерального правительства.
Мы также ощущали, что очень важно улучшить внутренний контроль для обеспечения нужной надежности данных, поступающих из этой системы. И наконец – мы разработали стандарты финансовой отчетности, на основе которых подготавливаются эти финансовые отчеты.
Как бы Вы охарактеризовали успешность данных мер?
В целом у нас было много примеров успеха с внедрением Закона о финансовых директорах и федеральной финансовой реформе (“CFO Act”) с начала 90-х, хотя по-прежнему перед нами стоят определенные задачи с продвижением вперед. Однако если говорить о достижениях – мы отметили увеличение уровня надежности финансовых отчетов. Мы начинали в 1996 году, когда у нас было 6 агентств с чистым и не модифицированным аудиторским заключением, сейчас – около 21. Еще 2 (из 24) имели чистые заключения раньше – просто их у них не было в прошлом году. И единственное агентство, которое никогда не имело чистого аудиторского заключения – это Министерство обороны.
Во-вторых, у нас произошли системные улучшения. У нас есть система годовой отчетности, показывающей, соответствует ли организация требованиям, введенным в рамках этих реформ – и этот показатель также возрос. В самом начале у нас было очень незначительное число соответствий, а теперь оно выросло до 16-17 из 21 агентства, которые имеют у себя отвечающие всем требованиям системы – это существенный рост. Мы наблюдаем улучшение внутреннего контроля и снижение числа его недостатков, о которых ранее сообщалось. Мы также создали полноценный набор учетных стандартов на основе метода начислений, признаваемых в качестве общепризнанных стандартов бухгалтерского учета Американским институтом сертифицированных присяжных бухгалтеров. Таким образом, это очень важные достижения в плане внедрения реформ.
С какими сложностями вы столкнулись в процессе внедрения “CFO Act”?
Самым сложным оказалась разработка систем и процессов для обеспечения надежной, актуальной и полезной информации, производимой этими системами. Мы начали с аудированной отчетности спустя пять месяцев после окончания годового периода и обнаружили, что многие провели эти полные пять месяцев, тратя ресурсы на оценки и числовые данные, но не на улучшение базовых систем, которые нужны им для данных (данных, в свою очередь, необходимых для качественного финансового управления). В результате мы перешли к полутора месяцам: мы буквально заставили агентства внедрить более совершенные системы и процессы, чтобы они могли представлять аудированную финансовую отчетность в пределах этих приблизительно 45 дней, и это важное улучшение.
Но все равно мы сталкиваемся с проблемами финансовых систем. Одна из таких тем, которую мы внимательно изучаем сегодня – это разделенные системы, где у агентств будут общие процессы, системы и транзакции, вместо того чтобы заставлять каждое агентство разрабатывать и внедрять свои собственные, что может быть очень дорого.
Что касается нашего аудита – а правительственный аудит проводит Аудиторская палата (Government Accountability Office) – было три существенных затруднения для получения чистых и немодифицированных заключений. Во-первых – серьезные недостатки финансового управления в Министерстве обороны, которые не позволили им пройти аудит и получить чистое заключение. Во-вторых – невозможность четко учесть и провести реконсиляцию по внутриправительственным транзакциям – транзакциям между правительственными агентствами – чтобы они были надлежащим образом сбалансированными. Третья область – составление консолидированной финансовой отчетности.
Каким образом решаются эти проблемы?
Предпринимаются действия для устранения всех недочетов, которые мы обнаружили. Например, Казначейство внедряет план корректирующих действий. Мы оцениваем данный план, каким образом он сможет скорректировать каждый недостаток. В дополнение Министерство обороны также имеет корректирующий план – целый набор корректирующих планов для обнаружения проблем, которые не дают им пройти аудит.
Каким образом помогла работа FASAB по фискальному прогнозированию? И как она развивалась?
У нас долгая история мониторинга программ социального страхования – в частности, Social security и Medicare. У этих программ были свои прогнозы долгосрочных поступлений и расходов – многие годы с момента образования этих программ (1940-е в случае Social security и 1960-е в случае Medicare). В 2000 году Федеральный консультативный совет по стандартам бухгалтерского учета решил, что им пригодятся раскрытия числовых данных по Social security и Medicare, включенных в финансовую отчетность. В 2005 году их финансовую отчетность обязали проходить полный аудит – это было важным достижением по вытягиванию этой информации оттуда, что позволило людям знать долгосрочные прогнозы по этим программам.
Но этого было недостаточно. Совет изучил отчетность и решил, что она не дает полной информации о связи между поступлениями и расходами в рамках этих программ, не предоставляет “более широкой картины” правительства: сбалансированы ли правительственные поступления и расходы, не тратим ли мы больше денег, чем получаем? Поэтому начиная с 2010 это все включили в финансовую отчетность (хотя и без аудита), а в 2015 эти финансовые отчеты, дающие полную картину по федеральному правительству, начали проходить аудит. Это было важным достижением. Теперь у нас есть полная информация и понимание, ожидаем ли мы большие или меньшие поступления по сравнению с тем, что тратим. Также это говорит о масштабности корректировок в политике, которые мы делаем, чтобы поддерживать баланс этих двух элементов. В данный момент они не сбалансированы, поэтому нужны изменения, чтобы обеспечить устойчивость фискальной политики.
Какие преимущества дала США отчетность по методу начислений?
Это была одна из важных областей, которым требовалось уделить внимание в рамках реформы финансового управления. Сейчас у нас в основе финансовой отчетности лежит метод начислений. Это дает информацию об активах, которыми мы владеем, обязательствах, которые мы должны, а также о выручке и расходах – когда они понесены, а не когда по ним платим либо получаем оплату наличностью. Это важная область, действительно дающая представление о финансовом состоянии федерального правительства.
Но одновременно мы продолжили пользоваться числовыми данными для бюджетирования, которые в основной массе основаны на кассовом методе. Мы проводим реконсиляцию результатов по кассовому методу с результатами по методу начислений – и пользователи понимают разницу между ними. А теперь у нас есть еще и отчетность устойчивого развития по социальной страховке и досрочным фискальным прогнозам, что все вместе дает очень хорошее представление о финансовом состоянии федерального правительства.
Каким образом FASAB взаимодействует с IPSASB?
Я думаю, очень важно, чтобы Советы работали вместе – и они работают по многим разным направлениям. Во-первых – это обмен информацией о проблемах с новыми стандартами. Когда Совет разрабатывает стандарт, бывает очень полезным взглянуть на других разработчиков – что они делали с аналогичными проблемами, какие проблемы они обнаружили сами, и что сделали, чтобы разрешить их. Очень важно, чтобы в обоих направлениях между Советами и их персоналом шел обмен информацией. Думаю, это важная область, ведь в конце концом мы можем прийти к одному и тому же стандарту - или хотя был “общему месту”. Наши ключевые аудитории различаются, но мы рассматриваем самые лучшие наработки от обоих Советов, которые могут помочь с процессами.