Крис Чэпел, Пол Пэктер, Джозеф Юн
Цель – повышение прозрачности и ответственности
Начиная с 2002/03 годов Правительство Гонконга собирается публиковать отчетность по методу начисления в качестве приложения к отчетности, составляемой по кассовому методу. О переходе на учет по методу начисления официально было объявлено бывшим Министром финансов в докладе о бюджете на 2001-2002 годы: «В период с 2002 по 2003 год правительство опубликует два комплекта годовой отчетности: первый будет составлен в соответствии с действующим порядком учета по кассовому методу, а второй – на основе метода начисления. Так как учет по методу начисления предполагает отражение активов и обязательств, в отчетности будет представлена более точная информация о таких статьях, как вложения в открытые акционерные общества, основные средства, финансовые обязательства, в том числе по пенсионному обеспечению госслужащих. В результате данных изменений ужесточится контроль за распределением государственных финансовых ресурсов, повысится прозрачность отчетности органов государственной власти, усилится контроль за издержками и повысится эффективность хозяйственной деятельности».
После выступления министра финансов началась подготовка к учету по методу начисления. По словам начальника департамента по бухгалтерскому учету, правительство использует опыт других стран мира в разработке системы учета по методу начисления. В консультативном документе «Анализ практики составления финансовой отчетности органами государственной власти» представлены рекомендации рабочей группы, сформированной главой казначейства в 1999 году.
В документе говорится следующее: «Считается, что текущая практика (кассовый метод учета) позволяет отследить выполнение бюджета. В то же время она не дает достоверной картины о финансовых результатах правительства, его финансовом положении и ресурсах, используемых для оказания услуг обществу. Рабочая группа посчитала целесообразным составлять отчетность по методу начисления и представлять ее в качестве приложения. Однако, на ее взгляд, соблюдение стандартов финансовой отчетности для государственного сектора, выпускаемых Международной федерации бухгалтеров (МФБ), не должно носить жесткого характера, при этом следует учитывать специфику деятельности гонконгского правительства». По мнению всех заинтересованных сторон, переход на составление отчетности по методу начисления с 2002/03 годов позволит повысить прозрачность хозяйственной деятельности правительства и обеспечить более высокую степень его ответственности перед обществом.
Этапы перехода на стандарты МФБ
В настоящее время дорабатываются детали перехода, в частности, определяются показатели, на основе которых будет производиться оценка активов. На сегодняшний день уже приняты основные пункты предложения правительства. В то же время, как сообщил руководитель Проекта по стандартам Комитета государственного сектора (КГС) г-н Пол Сатдифф, оказывающий содействие гонконгскому правительству, МФБ планирует к концу года завершить работу над основными стандартами. Ниже перечислены основные пункты предложения гонконгского правительства:
- опубликовать отчетность по методу начисления в качестве приложения к отчетности, составляемой по кассовому методу;
- провести оценку финансовых активов в рамках первого этапа перехода на метод начисления в 2002/03 году. Доли участия в таких организациях, как управления воздушными и железнодорожными перевозками, будут учитываться как инвестиции, при этом оценке подлежит нераспределенная прибыль данных ведомств;
- в последующие годы будут оценены основные средства стоимостью более 1 миллиона гонконгских долларов, в частности здания министерств и ведомств, и на них будет начисляться амортизация в течение 40 лет;
- незастроенная земля, находящаяся в государственной собственности, рассматривается в качестве природных ресурсов и не включается в отчетность (по мнению рабочей группы, оценка такой земли по цене возможной реализации входит в противоречие с принципом осмотрительности);
- в отчете об объектах, находящихся в ведении правительства (являющемся аналогом отчета, выпускаемого Правительством США), будут перечислены дороги и другие объекты государственной инфраструктуры, от которых не поступают доходы в госбюджет. Кроме того, будут приведены их параметры без оценки в стоимостном выражении;
- объекты инфраструктуры, непосредственно от которых поступают доходы в госбюджет, например, платные дороги и система водоснабжения, будут подлежать оценке в стоимостном выражении;
- впервые каждое ведомство будет ежегодно составлять отчет об издержках, связанных с оказанием услуг, в котором в полном объеме расписываются произведенные затраты;
- в первый год производится оценка только финансовых активов. Что касается остальных рекомендаций, представленных в отчете, они принимаются в полном объеме. Другие активы будут оценены в стоимостном выражении в процессе дальнейшего перехода на метод начисления, при этом начисление амортизации начинается с момента осуществления оценки активов в стоимостном выражении.
Реализация плана облегчается тем обстоятельством, что внедрение системы учета по методу начисления не влечет за собой изменений в действующем законодательстве Гонконга. Однако, для выполнения намеченного объема работ, формирования политики в области бухгалтерского учета и разработки методологии составления первого комплекта отчетности необходимо выделить дополнительные людские и финансовые ресурсы. Существенные проблемы возникают также при выборе показателей, на основе которых будут оцениваться финансовые активы и обязательства, в частности, инвестиции, выданные ссуды, обязательства по пенсионному обеспечению и прочие льготы, предоставляемые чиновникам (например, скидки в оплате коммунальных услуг и вознаграждения при выходе на пенсию).
Отчет об объектах, находящихся в ведении правительства
В предлагаемом отчете об объектах, находящихся в ведении правительства, приводятся количественные (а не стоимостные) данные о ресурсах, используемых правительством для оказания услуг населению, например, об автодорогах. Правительство собирается раскрыть данные о количестве дорог и земельных участков, не проводя оценку данных объектов в стоимостном выражении. Так например, отчет об объектах, находящихся в ведении правительства, позволит населению получить информацию о площади земли, используемой правительством под парки, ведь земля является важнейшим ресурсом в Гонконге.
Правительству не во всех случаях придется заново оценивать активы, подлежащие обязательной оценке (такие, как здания министерств и ведомств). По мере возможности будет использоваться первоначальная стоимость, а в случае ее отсутствия или при наличии трудностей с ее определением будет применяться восстановительная стоимость.
Кроме того, в первую отчетность, составленную по методу начисления, войдут следующие активы: накопленный профицит биржевого и торгового фондов, объекты инфраструктуры, от которых поступают доходы в госбюджет, здания и оборудование стоимостью более 1 миллиона гонконгских долларов, а также любые ссуды, предоставленные правительством на возвратной основе. В отчетности будут отражены инвестиции в такие государственные организации, как управления железнодорожными и авиаперевозками, приведены данные об их нераспределенной прибыли. Общее представление о порядке консолидации можно получить на основании двух следующих примеров. Правительство предлагает включить в сводную отчетность данные об Управлении жилищным фондом на том основании, что эта организация является некоммерческой и функционирует за счет субсидий в виде безвозмездно передаваемой государственной земли. В то же время данные об Управлении лечебными учреждениями не попадают в сводную отчетность, так как это министерство функционирует за счет субсидий, уже отраженных в отчетности правительства.
Правительство весьма осторожно относится к полному переходу на действующие стандарты учета, выпускаемые МФБ для государственного сектора, так как они все еще находятся в стадии становления, а уже принятые стандарты по сути основаны на Международных стандартах финансовой отчетности (МСФО), разрабатываемых для частного сектора. Поэтому, по крайней мере в данный момент, любому правительству сложно соблюдать стандарты МФБ в полном объеме.
Серьезные политические мотивы Правительства Гонконга
Данное решение выгодно правительству с политической точки зрения, ведь его официальные представители утверждают, что они переходят на международные стандарты, которые разрабатываются международным комитетом в составе лиц, обладающих богатым опытом в области составления финансовой отчетности в государственном секторе. Приводятся следующие доводы: стандарты отличаются высоким качеством и нейтральным характером и с течением времени они будут утверждены правительствами в других странах. Еще одним преимуществом новых стандартов является то, что они способствуют принятию более корректных решений. В настоящее время слабая связь между финансовой отчетностью правительств большинства стран и экономическими решениями пользователей выражается в том, что основные факторы, оказывающие влияние в частном секторе, не действуют в государственном секторе.
Хотя средства массовой информации преувеличивают влияние учета по методу начисления на резервы, отражаемые в отчетности, правительство предлагает не рассчитывать два показателя, которые были бы сопоставимы в рамках двух систем. В отчетности по методу начисления будет статья «общие резервы», определяемая как разница между финансовыми активами правительства и его обязательствами. Данная цифра будет отличаться от показателя, отражаемого в рамках кассового метода (но не так сильно, как полагают многие). В любом случае общество должно понимать, что цифры не сопоставимы. В связи с этим не следует пытаться проводить сопоставления между результатами деятельности правительства и частным сектором на основании данных бухгалтерского учета. Поэтому правительству необходимо предоставить населению и другим заинтересованным сторонам максимально точную информацию о своем плане. Сроки и план внедрения новой системы учета должны быть прозрачными, что предполагает открытость дискуссии об объеме и форме раскрываемой информации.
В качестве примера несопоставимости информации и различий в условиях функционирования государственного и частного секторов является тот факт, что во многих случаях правительство может получить доходы в виде налоговых поступлений на внеконкурсной основе, при этом ему не приходится «продавать» товары и услуги. Кроме того, когда речь заходит о государственных расходах, правительство часто руководствуется политическими мотивами (а не экономической целесообразностью). Возьмем для примера систему национальной безопасности – это некоммерческая деятельность, связанная с получением доходов, однако, в качестве основных факторов здесь выступают политические и военные соображения.
Обучение чиновников и населения
Для того, чтобы получить выгоду от перехода на новую систему бухгалтерского учета и отчетности, необходимо принимать во внимание проблему «понятности» реформы для общественности. В связи с этим первыми обучение в области бухгалтерского учета по методу начисления должны пройти представители законодательного совета Гонконга, оценивающие результаты деятельности правительства (степень эффективности использования ресурсов). На практике непонимание новой системы учета может выражаться в задержке утверждения правительственных проектов.
Информирование и «обучение» представителей СМИ и населения следует осуществлять не менее медленными темпами потому, что им необходимо оценивать финансовые результаты деятельности правительства и отслеживать выполнение социальных обязательств. Совершенствование системы оценки результатов деятельности позволит реализовать на практике концепцию «качественного государственного управления» или, другими словами, повысить ответственность чиновников. Однако, этот процесс будет носить относительно долгосрочный характер.
Опыт других стран показывает, что для успешного перехода на метод начисления требуется значительное время и осмотрительность при его внедрении. Кроме того, необходимо обеспечить эффективную обратную связь с заинтересованными лицами и общественностью. Следует отметить, что гонконгское правительство уже приступило к реализации своей программы и осуществляет ее быстрыми темпами.
Реформирование китайских стандартов бухгалтерского учета
По инициативе Министерства финансов в январе 2001 года произошли три важнейших события в рамках разработки стандартов бухгалтерского учета в Китайской Народной Республике:
- Минфин опубликовал новую концепцию системы бухгалтерского учета в коммерческих компаниях;
- Минфин опубликовал новую концепцию системы бухгалтерского учета в коммерческих компаниях;
- Минфин внес изменения в пять действующих стандартов бухгалтерского учета (по реструктуризации задолженности, операциям, не требующим использования денежных средств, учетной политике, отчету о движении денежных средств, инвестициям), при этом первые два стандарта подверглись существенным изменениям.
В рамках новой системы практика учета в КНР приближается к требованиям МСФО, в том числе в части признания убытков от обесценения по всем активам.
Минфин предполагает, что, в конечном итоге, на новую систему учета перейдут все крупные и средние предприятия в Китае, кроме банков и страховых компаний (на которые распространяется отдельное законодательство по бухгалтерскому учету). Однако, первоначально новые стандарты будут применять только акционерные общества, так как они обладают ресурсами, необходимыми для внедрения новой системы. Минфин рекомендует другим предприятиям перейти на новую систему, при этом государственные организации обязаны получить разрешение со стороны соответствующего органа государственной власти. Кроме того, если материнская компания принимает решение о переходе на новую систему учета, ее дочерние компании также должны перейти на новый порядок ведения учета и составления отчетности.
Минфин начал разработку стандартов бухгалтерского учета в 1993 году при содействии Всемирного банка. Цель реформы – привести практику бухгалтерского учета и финансовой отчетности в Китае в соответствие с международными стандартами. В качестве консультанта данного проекта выступает компания «Deloitte Touche Tohmatsu». В период с 1994 по 1996 год Минфин представил на обсуждение проекты 30 стандартов. На сегодняшний день вышло 13 окончательных варианта стандартов. Остальные проекты стандартов пересматриваются.
Новые стандарты КНР по своему содержанию приближаются к соответствующим МСФО. С учетом вышеуказанной инициативы Гонконга тенденция в сторону перехода на МСФО приобретает особое значение для поступательного развития бухгалтерского учета в Китае. Кроме того, сделан важный шаг в плане перехода всех стран мира на МСФО. В частности, данные события заслуживают особого внимания со стороны России, реформа бухгалтерского учета в которой началась с тех же самых позиций, что и в Китае.
Крис Чэпел – журналист. Пол Пэктер является техническим директором, а Джозеф Юн – старшим менеджером компании «Deloitte Touche Tohmatsu» в Гонконге. Данная статья является сокращенным вариантом их материала, подготовленного для журнала «The Hong Kong Accountant».