Актуальные проблемы саморегулирования в России

Аналитические статьи, рейтинги

Автор:
Источник: Журнал “АУДИТОР” №7-2012
Опубликовано: 2 августа 2012

В Государственной Думе готовится ко второму чтению законопроект № 126184-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодатель­ные акты Российской Федерации», предусматривающий дальнейшее совершенствование системы саморегулирования в стране на базе уже накопленного правоприменительного опыта.

В русле проходящей в парламенте России работы по совершенствованию законо­дательства о саморегулировании в Государ­ственной Думе состоялись парламентские слушания на тему «Законодательное обе­спечение саморегулирования в России: опыт и перспективы развития», вызвавшие боль­шой интерес у представителей власти и биз­неса.

Институт состоялся. Но он требует совершенствования

Как полагают аналитики Комитета ГД по вопросам собственности, с принятием базового Федерального закона от 01.12.07 № ФЗ-315 «О саморегулируемых организа­циях» были заложены реальные правовые возможности для формирования профессио­нальных стандартов и правил деятельности, а также механизмов ответственного контроля за их соблюдением практически у всех бизнес-сообществ, действующих на отече­ственном рынке.

По информации принявшего участие в слушаниях заместителя министра эконо­мического развития Российской Федера­ции О.В. Фомичева, по состоянию на 15 мая текущего года в стране было зарегистри­ровано 926 саморегулируемых организа­ций (СРО). Из них 666 организаций функци­онируют в отраслях, в которых требование к членству в СРО является обязательным условием допуска на соответствующий ры­нок. В частности, в сфере строительства дей­ствуют 448 СРО, в сфере энергетического аудита – 139 СРО.

Свыше двух сотен некоммерческих ор­ганизаций получили статус саморегулиру­емых на добровольных началах, что мож­но рассматривать как индикатор готовно­сти бизнеса к самоорганизации, к принятию на себя публично значимых полномочий по контролю и надзору за своей деятель­ностью. А этот фактор весьма важен. Ведь именно естественное стремление профес­сионалов к объединению в целях выработ­ки цивилизованных обычаев делового обо­рота и закрепления их в этических и специ­альных стандартах деятельности становится базой для процессов перехода от государ­ственного регулирования к механизмам ры­ночного саморегулирования, для снижения коррупции и коренной модернизации эконо­мики в перспективе.

И хотя административное давление на экономику, прежде всего, на малый и средний бизнес, по-прежнему остается од­ним из главных тормозов ее развития, тем не менее, следует признать, что институт саморегулирования не просто состоялся, а по­лучил достаточно широкое распространение.

Вместе с тем, система саморегулирования столкнулась с рядом существенных проблем.

Как отметил О.В. Фомичев, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» установил возможность принятия специаль­ных отраслевых законов, предусматриваю­щих применение механизмов обязательного саморегулирования в отдельных сферах де­ятельности. Предполагалось, что будет вы­строена логичная система, предусматриваю­щая наличие рамочного закона и отраслевых правовых документов, регламентирующих особенности саморегулирования в отдель­ных сферах.

Однако сегодня эта логика, считают в Минэкономразвития, искажена. Действу­ющее законодательство не ограничивает нас какими-либо рамками и позволяет называть саморегулируемыми организациями инсти­туты, лишь отдаленно напоминающие СРО и создаваемые иногда под задачи, напрямую не связанные с целями, которые должен ре­шать институт саморегулирования.

По словам заместителя министра, инсти­тут саморегулирования в соответствии с ба­зовым законом о СРО должен обладать не­сколькими неотъемлемыми признаками, среди которых – стандартизация (преду­сматривающая, в частности, установление «правил игры», контроль и санкции), имуще­ственная ответственность, гарантии ответ­ственности перед третьими лицами, инфор­мационная открытость, работа с жалобами, внесудебное урегулирование споров и т. д.

Отказ от любого из этих атрибутов, уста­новленных базовым законом для СРО, соз­дает определенные проблемы. Потому что, когда мы заменяем государственное регу­лирование саморегулированием, в котором отсутствует хотя бы одно из предъявляемых к нему требований, мы можем получить си­стему, которая будет работать хуже, чем система государственного регулирования. «Это одна из ключевых проблем в саморегулирова­нии, которую нам нужно решить на следу­ющем этапе развития института СРО».

К сожалению, практика показывает, что иногда стремление отдельных инициатив­ных групп приобрести регулирующие пол­номочия саморегулируемой организации су­щественным образом опережает их реальные возможности в области саморегулирования.

В понимании представителей Минэконом­развития основным стимулом к созданию СРО не может и не должно быть стремление только лишь к приобретению администра­тивных полномочий. В министерстве хоте­ли бы увидеть сначала реальные результа­ты деятельности организаций, желающих создать добровольные СРО, действительно отражающие способность и готовность про­фессионального сообщества к саморегули­рованию, к принятию на себя регуляторных функций, способность устанавливать стан­дарты деятельности, и главное – способность обеспечивать контроль за соблюдением этих стандартов членами СРО.

На взгляд О.В. Фомичева, заслуживает внимания мировой опыт регулирования т.н. свободных профессий, а именно физических лиц, чья деятельность в силу своей специ­фики несет риск причинения ущерба ши­рокому кругу третьих лиц. Речь идет о та­ких профессиях, как бухгалтеры, аудиторы, оценщики, врачи, архитекторы. В странах с развитыми системами саморегулирова­ния представители этих профессий являют­ся членами профессиональных сообществ, объединений, палат, вырабатывающих в пределах своей компетенции огромный массив требований и рекомендаций, зача­стую гораздо более детальных, актуальных и, что самое главное, более востребованных, чем соответствующие нормы базового госу­дарственного регулирования.

Российская практика, к сожалению, тя­готеет к саморегулированию для юридиче­ских лиц, что, по мнению заместителя ми­нистра, должно являться, скорее, исклю­чением из правил. Во всяком случае, такие необходимые для института СРО атрибу­ты, как кодекс этики, правила делового обо­рота, порядок повышения и подтверждения квалификации, даже сам допуск в профес­сию – все эти атрибуты гораздо в большей степени имеют отношение именно к физи­ческим лицам.

В Минэкономразвития, по словам О.В. Фо­мичева, с осторожностью относятся к за­конодательным инициативам, предусма­тривающим перевод на рельсы саморегу­лирования тех отраслей, осуществление деятельности в которых связано с повышен­ной опасностью причинения вреда жизни и здоровью граждан. В том числе в сферах, подпадающих под действие законов о тех­ническом регулировании, о промышленной безопасности и др. В понимании представи­телей министерства, это сферы, выработка правил в которых является исключительной прерогативой государства.

Касаясь проблем дальнейшего совершен­ствования института саморегулирования, заместитель министра указал на необходи­мость уточнить, детализировать и, что са­мое важное, решить вопрос взаимной увязки всех требований к саморегулируемым орга­низациям, которые касаются осуществления контроля СРО за деятельностью своих членов, информационной открытости, примене­ния механизмов внесудебного урегулирова­ния споров, использования механизмов иму­щественной ответственности организации и ее членов перед потребителями и осущест­вления государственного контроля и надзора.

Наряду с этим стоит и задача подготов­ки поправок в Кодекс РФ об административ­ных правонарушениях (КоАП РФ), которы­ми должна вводиться ответственность СРО и их должностных лиц за ненадлежащее ис­полнение ими возложенных на них законо­дательством функций.

Завершая свое выступление, О.В. Фомичев отметил, что в ходе совершенствова­ния законодательства нельзя создавать пре­пятствия для развития добровольного са­морегулирования, причем, прежде всего, в тех отраслях, где действительно возника­ют предпосылки для добровольного самоор­ганизуемого подхода. В частности, решая эту проблему, можно ориентироваться на более широкий и более детализированный набор требований для обязательных СРО и на бо­лее узкий, менее детализированный на­бор требований – для добровольных СРО. Другой подход в решении данной пробле­мы – это создание унифицированного набо­ра требований для тех и для других. Но тог­да эти требования нужно очень детально об­суждать с экспертами и общественностью, с тем чтобы не создать препятствия для раз­вития добровольного саморегулирования.

Весьма созвучным выступлению О.В. Фо­мичева было и выступление председатель­ствовавшего на слушаниях главы думского комитета по вопросам собственности С.А. Гаврилова. В частности, он отметил, что основ­ным направлением развития законодатель­ства в сфере саморегулирования считает, прежде всего, кодификацию законодатель­ства, детализацию норм, имеющих принципи­альное значение для развития данного инсти­тута, и устранение правовых противоречий с целью предотвращения его дискредитации.

По словам С.А. Гаврилова, действующее законодательство носит рамочный, отсылоч­ный характер. В 2007 г. это обстоятельство воспринималось как абсолютно оправданное. Но теперь пора думать об изменении харак­тера законодательства.

Возникают проблемы и в связи с тем, что отсутствуют единые государственные подходы к регулированию таких принципи­альных вопросов, как определение статуса и основных функций СРО, квалификацион­ных требований к правовому статусу участ­ников СРО, полномочиям и принципам обра­зования органов СРО, к размещению средств компенсационного фонда. В настоящее вре­мя в Государственной Думе совместно с Пра­вительством РФ готовится комплекс попра­вок к закону о СРО. Предполагается, что они будут приняты во втором чтении уже в бли­жайшее время. В частности, они предусма­тривают повышение ответственности со сто­роны государства, определение функций национальных объединений СРО, совершен­ствование механизма управления компенсационным фондом СРО.

Озабочены в Государственной Думе и от­сутствием единого государственного органа, который бы отвечал за ведение госреестра СРО. В настоящее время реестрами в области СРО занимаются семь ведомств. Более того, для многих из них объективно это не являет­ся основной функцией, что приводит к сни­жению качества надзора. В Государствен­ной Думе считают, что в интересах система­тизации вопросов, связанных с введением единого госреестра, необходимо выработать на уровне парламента и Правительства еди­ную методологию ведения аналогичных реестров с тем, чтобы эффективно оценивать и качество разработки стандартов, и выстра­ивание системы внутреннего контроля в си­стеме саморегулирования.

Преодоление рамочного характера основ­ного правового документа о СРО предполага­ется также через внесение изменений и до­полнений в базовый закон. В связи с этим уже проведено несколько «круглых столов» в разном режиме в Государственной Думе, в частности, по вопросам саморегулирования в сфере ЖКХ, туризма, промышленной без­опасности, а также по вопросам экспертизы в области пожарной безопасности. По многим проблемам найдены оптимальные варианты решений.

На финансовых рынках условия для СРО далеко не однозначны

Заместитель министра финансов Россий­ской Федерации А.Л. Саватюгин, выступая на слушаниях, рассмотрел ситуацию с са­морегулированием в финансовом секторе. По его информации, условия для СРО в этой сфере далеко не однозначны.

В частности, на рынке ценных бумаг, если подходить к вопросу формально, саморегу­лируемые организации есть. Но профиль­ный закон, регулирующий деятельность данного рынка, по сути, выводит эти СРО из-под действия базового закона о саморе­гулировании. Во всяком случае у них от­сутствует система компенсационных фон­дов. Нет у них и требований к обязательному членству. Хотя у членов этих СРО есть воз­можность решать свои проблемы через тре­тейский суд при саморегулируемой органи­зации, что, конечно, можно рассматривать как положительный момент.

Будущее СРО на рынке ценных бумаг не очень понятно. Потому что традиционно две крупнейшие СРО на этом рынке тяготе­ли соответственно к двум биржам – ММВБ и РТС. После объединения бирж в одну на­прашивается вопрос: «Зачем две СРО?»

На рынке добровольного страхования до самого последнего времени у нас в стране не было саморегулирования. Хотя там дей­ствовали общественные лоббистские орга­низации. Правда, совсем недавно на этом рынке была зарегистрирована первая са­морегулируемая организация в соответ­ствии с законом о СРО. Но еще рано говорить о каких-то результатах ее работы.

Что касается рынка обязательного стра­хования, то специальными законами пре­дусмотрено обязательное членство в про­фобъединениях, которые, по сути, являются саморегулируемыми организациями. В част­ности, на рынке ОСАГО это Российский союз автостраховщиков.

На рынке сельхозстрахования, отметил А.Л. Саватюгин, действуют два профобъе­динения, которые, возможно, будут объеди­няться. Эти профобъединения, по существу, представляют собой именно СРО: там есть компенсационные фонды, есть обязательное членство, стандарты деятельности и стан­дарты этики. Но, помимо этого, есть и го­сударственное регулирование: наличие го­сударственной лицензии, государствен­ный контроль, финансовые нормативы и т. д. Иными словами, члены этих СРО должны выполнять стандарты саморегулируемой ор­ганизации, входить на рынок через участие в СРО и при этом подчиняться действиям го­сударственного надзорного органа.

На аудиторском рынке, где предусмотре­но обязательное членство, функционируют пять саморегулируемых организаций. Они объединяют более пяти тысяч членов. Спец­ифика аудиторских СРО заключается в том, что они объединяют как юридических лиц – аудиторские компании, так и физических лиц – аудиторов.

Есть определенная специфика и в дея­тельности аудиторских саморегулируемых организаций. У них несколько больше, чем у СРО других рынков, проблем с выработкой стандартов профессиональной деятельности. Вызвано это тем, что мы постепенно перехо­дим на международные стандарты финансо­вой отчетности и международные стандарты аудита.

На рынке кредитной кооперации действу­ют 10 СРО, объединяющих порядка 1200 членов, которые осуществляют свою дея­тельность через вступление именно в эти са­морегулируемые организации.

На рынке микрофинансовых организаций (МФО), которые очень близки по своей при­роде к кредитным кооперативам, нет ника­ких СРО. По мнению некоторых экспертов, и на этом рынке надо вводить требование обязательного членства в СРО. В Минфине Рос­сии пока это мнение не во всем поддержива­ют, потому что среди МФО есть и некоммер­ческие организации. Естественно, возникает вопрос создания компенсационных фондов для некоммерческих организаций, особенно для тех микрофинансовых организаций, ко­торые не привлекают денежных средств фи­зических лиц. Не вполне понятно, что такие организации должны компенсировать, если они никому и ничего не должны, а, наоборот, им должны, потому что они выдают кредиты.

На коллекторском рынке, который фак­тически уже существует, но формально еще находится вне зоны законодательно­го регулирования, представители Минэко­номразвития предлагают ввести обязатель­ное членство в СРО. В Минфине к такой по­зиции относятся пока тоже с осторожностью, т. к. считают, что сначала должен появиться законодательно регулируемый рынок, быть принят соответствующий специальный за­кон, регулирующий деятельность рынка, а уже после этого может вводиться требова­ние обязательного членства в СРО.

Кстати, аналогичный специальный закон о защите дольщиков и застройщиков гото­вится сейчас в Государственной Думе. Мин­фин, учитывая смысл этого закона, предла­гает защищать интересы дольщиков через саморегулируемые организации застройщи­ков. В то же время, по словам А.Л. Саватюгина, «коллеги из Минэкономразвития гово­рят, что не надо никакого саморегулирова­ния, давайте всех загоним в одно Общество взаимного страхования. Пока дискуссии продолжаются».

Фактически на разных финансовых рын­ках страны (или на разных сегментах обще­го российского финансового рынка) сформи­рованы совершенно разные условия для де­ятельности СРО. Насколько это правомерно? А.Л. Саватюгин полагает, что неправомер­но. К сожалению, так сложилось историче­ски: были разные регуляторы, существовали разные подходы к философии государствен­ного регулирования и, соответственно, про­водились в жизнь разные интересы участ­ников рынка. В Минфине надеются, что со временем ситуацию удастся изменить в интересах более-менее стройной модели саморегулирования в целом на финансовом рынке, конечно, учитывая и специфику всех его сегментов.

Говоря об общих проблемах саморегули­рования на финансовом рынке, А.Л. Саватюгин связал их с общими проблемами, отмеча­емыми в жизни страны и в ее экономике.

В частности, вызывают беспокойство при­меры попыток крупных игроков поставить близкого им человека во главе саморегули­руемой организации. Это часто дестабилизи­рует работу и самой саморегулируемой организации, и рынка в целом.

Отмечаются и обратные ситуации, ког­да саморегулятор давно уже кем-то захва­чен и этот кто-то обеспечил в организации полную тишь и благодать, несменяемость его руководителей. Например, в одной из круп­нейших саморегулируемых организаций на фондовом рынке не менялось руководство с момента ее создания, т. е. с 1996 г. Вот уже 16 лет ее возглавляют одни и те же люди при ежегодном переизбрании.

Есть у нас примеры и войн между само­регулируемыми организациями, и попы­ток захвата одной СРО другой. Есть и про­блемы демпинга. Что касается последнего, то надо иметь в виду следующее. Саморегу­лируемая организация живет за счет член­ских взносов. Она заинтересована в том, что­бы у нее было как можно больше членов. Это побуждает ее снижать стандарты деятель­ности и барьеры для входа в состав СРО, что приводит к демпингу и саморегулятив­ному арбитражу, когда участники рынка мо­гут бегать от одной саморегулируемой организации к другой, дестабилизируя общую ситуацию.

С другой стороны, когда мы вводим обя­зательность членства и фиксированное ко­личество СРО, наоборот, возникает соблазн у тех членов, которые СРО уже создали, за­драть планку барьера для входа, завысить требования к финансовой состоятельности, к сроку жизни на рынке, сделать непомер­ными членские взносы. Приходится вмеши­ваться антимонопольной службе.

Многие СРО нарушают базовый прин­цип некоммерческих организаций «один член — один голос». В некоторых СРО голо­са рассматриваются пропорционально доле на рынке или активам. А финансовый рынок у нас сильно диверсифицирован. Как прави­ло, на всех его сегментах среди сотен участ­ников доминирует первая десятка, а зачас­тую тройка — пятерка игроков, которые держат 80—90% соответствующего сегмен­та рынка. В принципе, таким игрокам и СРО не требуется, потому что каждый из них имеет прямой доступ к государственному регулятору.

Ряд СРО демонстрируют примеры фи­нансовой непрозрачности своей деятельно­сти. Члены таких саморегулируемых орга­низаций не знают, куда уходят их взносы, на основании чего осуществляется инвестиционная деятельность и т. д.

По словам заместителя министра, в сфере деятельности СРО наблюдаются и примеры конфликта интересов. В частности, это про­исходит тогда, когда саморегулируемые ор­ганизации начинают оказывать коммерче­ские услуги своим членам или когда руко­водители СРО возглавляют коммерческие организации своих членов.

Но самая большая проблема саморегу­лируемых организаций заключается в том, что их деятельность не направлена на защи­ту собственных клиентов. Как правило, са­морегулируемые организации устанавли­вают стандарты деятельности и стандарты профессиональной этики в своих интересах, в интересах участников отрасли, участников рынка. Страдают клиенты. Функцию защиты прав потребителей вынужден брать на себя государственный надзор.

Проблему с защитой прав клиентов СРО Минфин попытался смягчить на рын­ке аудиторских услуг. При министерстве функционирует Совет по аудиту, большин­ство членов которого составляют не работ­ники аудиторских организаций или их само­регулируемых организаций, а пользователи аудиторских услуг: инвестиционные банкиры, рейтинговые агентства, аналитики, т. е. клиенты аудиторов. Но на других сегмен­тах рынка ситуация с защитой прав клиен­тов СРО, участников финансового рынка до­вольно остра.

Общий подход Министерства финансов к институту саморегулирования таков. Раз­витие саморегулирования целесообразно там, где это возможно, где это не противоре­чит базовым принципам или нашим между­народным соглашениям. Но сначала должен состояться рынок, потом может быть введе­но добровольное саморегулирование, и только после этого, если добровольное саморегули­рование покажет свои положительные плоды, целесообразно вводить обязательное саморе­гулирование со всеми вытекающими отсюда последствиями. Но к этим обязательным СРО, равно как и к добровольным, должны приме­няться самые жесткие стандарты корпора­тивного управления, раскрытия информации, прозрачности, подотчетности, в т. ч. со сто­роны их руководителей и их оперативно-хозяйственной деятельности.

Кроме того, нельзя забывать о том, что есть иные методы регулирования де­ятельности рыночных субъектов, помимо прямого государственного контроля и само­регулирования. Например, недавно был вве­ден компенсационный фонд на туристиче­ском рынке, который страхует участников туристических услуг без создания саморе­гулируемой организации. Возможно и раз­витие страхования ответственности участ­ников рынка через институты доброволь­ного или обязательного страхования, также без объединения в СРО.

С точкой зрения А.Л. Саватюгина, на си­туацию в сфере саморегулирования во мно­гом согласилась и первый заместитель пред­седателя Комитета ГД по жилищной поли­тике и жилищно-коммунальному хозяйству Е.Л. Николаева. По ее мнению, мы должны понимать как основные преимущества само­регулирования, так и те угрозы, которые су­ществуют при введении саморегулирования, особенно когда оно переходит из доброволь­ного в обязательное.

В настоящее время вызывает серьезное беспокойство ситуация, которая сложилась на рынке управления многоквартирными до­мами. Отсутствие эффективного регулиро­вания в этой сфере привело к коммуналь­ным войнам, к рейдерским захватам сбы­товых структур, к уходу добросовестных профессионалов из этой сферы. И хотя ин­ститут саморегулирования на рынке управ­ления многоквартирными домами состоял­ся (на добровольной основе функционируют 46 саморегулируемых организаций, кото­рые объединяют управляющие компании), он, к сожалению, не привел к наведению по­рядка в этой сфере. А коммунальные войны, смертельные исходы, дискриминация прав граждан уже просто довели нашу обще­ственность до того, что многие требуют даже вернуться к государственному регулирова­нию в этой области.

По мнению Е.Л. Николаевой, возврат к го­сударственному регулированию в управле­нии многоквартирными домами, конечно же, не лучший выход из ситуации. Но введение обязательного саморегулирования в этой сфере она считает принципиально важным, даже необходимым, хотя и не вполне доста­точным условием для наведения порядка в сфере ЖКХ и управления многоквартир­ными домами.

В работе, направленной на дальнейшее со­вершенствование законодательства о само­регулировании, по ее словам, будет уделено большое внимание и защите прав граждан. Ведь не секрет, что у нас зачастую отсут­ствует баланс интересов между участника­ми рынка и потребителями услуг этого рын­ка. Нередко саморегулируемые организации остаются просто лоббистскими структурами, а не структурами, защищающими в т. ч. ин­тересы граждан. Это наблюдается и в сфере управления многоквартирными домами.

О правовых решениях, которых требуют рынок и время

По вполне понятным причинам в своих выступлениях участники слушаний концен­трировали внимание на проблемах, ослож­няющих деятельность СРО, и на изменениях законодательства о саморегулировании, ко­торых требуют время и рынок.

В частности, аудитор Счетной палаты РФ И.В. Васильев, рассматривая деятельность саморегулируемых организаций арбитраж­ных управляющих и оценщиков, отметил как положительные тенденции (упрощение регистрации, рост количества арбитражных управляющих и оценщиков), так и наличие серьезных проблем. По его словам, до насто­ящего времени отсутствуют административ­ные регламенты, регулирующие осущест­вление функций по введению единого го­сударственного реестра, а также порядок исполнения Росреестром функций по кон­тролю и надзору за деятельностью саморе­гулируемых организаций. Отсутствие поряд­ка исполнения Росреестром государственных функций по контролю и надзору за деятель­ностью СРО позволяет арбитражным управ­ляющим в нарушение норм закона о бан­кротстве в части оценки имущества должни­ков продавать государственное имущество по заниженным ценам. Ущерб от такой дея­тельности арбитражных управляющих толь­ко по данным проверок Счетной палаты РФ, проведенных за последние два года, составил более полутора миллиардов рублей.

Одним из источников возмещения ущер­ба, нанесенного арбитражными управляю­щими при проведении процедур банкрот­ства, согласно законодательству, предусма­тривается компенсационный фонд, основой формирования которого являются взно­сы арбитражных управляющих. Но ком­пенсационный фонд СРО арбитражных управляющих составляет менее полумилли­арда рублей, т. е. 24% к общему объему при­чиненного ущерба. К тому же к концу 2011 г. у 20 из 45 СРО арбитражных управляющих компенсационный фонд был размещен с нарушениями закона о банкротстве.

Так что парламенту России есть смысл при внесении изменений в базовый закон о СРО учесть замечания И.В. Васильева по поводу отсутствия соответствующих ре­гламентов.

Как подчеркнул в своем выступлении на слушаниях вице-президент РСПП, со­председатель Экспертного совета Комитета ГД по вопросам собственности В.С. Плескачевский, чиновничье регулирование всегда неоптимально, всегда избыточно и всегда хуже профессионального. Но при этом са­морегулированием нужно научиться пользоваться.

У саморегулирования есть три этапа. Первый этап в любой сфере деятельности — появление низовых организаций СРО. Вто­рой этап — создание национального объе­динения. И третий этап (через пять-шесть лет) — появление необходимой нормативной базы для существования этой системы. От­дельно взятая саморегулируемая организа­ция вне системы не работает.

На взгляд В.С. Плескачевского, многочис­ленные «детские болезни», которые наблю­даются сегодня в саморегулировании, нужно рассматривать просто как процесс «притир­ки». Пройдет еще три-четыре года, и в стра­не будут действовать порядка 5—6 тыс. СРО в 50—60 сферах деятельности.

Начальник Управления по контролю и надзору в сфере саморегулируемых ор­ганизаций Федеральной регистрационной службы М.Х. Попова проинформировала участников слушаний о том, что Росреестр ведет государственные реестры саморегули­руемых организаций арбитражных управля­ющих и оценщиков, а также т. н. доброволь­ных СРО. На сегодняшний день статус до­бровольных СРО имеют 255 организаций, причем сфера их деятельности достаточно обширна.

М.Х. Попова считает, что в связи с тем, что желание организаций перейти на само­регулирование приобрело значительный размах, требуется законодательная кодифи­кация норм, которые регулируют отноше­ния с получением и с прекращением статуса СРО, с правовым положением саморегули­руемых организаций и с порядком осущест­вления государственного контроля за их де­ятельностью.

К сожалению, со времени принятия базо­вого закона о СРО, т.е. с 1 декабря 2007 г., все правовое совершенствование сфер саморегу­лирования осуществлялось точечно, только через внесение изменений в специальные от­раслевые законы. Это, конечно, было продик­товано необходимостью адекватного регули­рования тех процессов, которые происходилив соответствующих сферах. Минус такой за­конодательной работы заключался в том, что, по сути, единые механизмы, регулирующие деятельность СРО, не всегда соблюдались.

В связи с этим хорошо, что тот законопро­ект о внесении изменений в базовый закон о СРО, над которым идет работа в россий­ском парламенте, направлен именно на ко­дификацию законодательства в сфере СРО. Важно добиться того, чтобы правовой ста­тус саморегулируемых организаций, в т. ч. порядок осуществления ими контроля, рас­смотрения жалоб и принятия мер дисципли­нарной ответственность к своим членам, был единым.

Заместитель руководителя Федеральной налоговой службы России Д.В. Наумчев, ка­саясь взаимодействия ФНС РФ с СРО, от­метил, что службой как уполномоченным органом в 2010 г. была направлена 3471 жа­лоба в СРО арбитражных управляющих, а в 2011 г. — 3585. В 2010 г. 1300 жалоб оста­лись без ответа, в 2011 г. — 1190.

Почему так происходит? Причина — в от­сутствии соответствующих федеральных стандартов, в нерегламентированности про­цедуры рассмотрения жалоб, в ненадлежа­щем контроле со стороны СРО непосредственно за арбитражными управляющими.

Касаясь деятельности оценщиков, Д.В. Наумчев обратил внимание на то, что предста­вители этой профессии, выполняя желание заказчика, могут оценить, например, здание в центре Москвы и в 30 млн руб., и в 300 млн руб. И если разница в оценке, составляющая, например, 10%, воспринимается как впол­не рыночная, то как относиться к разнице в 10 раз? Спрашивается, по каким стандартам работают такие оценщики? И можно ли регулировать такие вопросы законодательно?

Принявший участие в работе слушаний депутат Государственной Думы А.В. Беля­ков напомнил о том, что законодательство о саморегулировании принято, в частности, в интересах предоставления бизнесу воз­можности создавать условия для более эф­фективной работы отрасли, для повышения качества услуг и уровня ответственности.

Произошло ли это на самом деле? К сожа­лению, не в полной мере. Согласно мировому опыту, 85% банкротств предприятий закан­чивается их оздоровлением, они снова вста­ют на ноги и начинают платить налоги. У нас банкротство — это чаще всего разграбление, в лучшем случае — рейдерский захват пред­приятия, когда просто меняется собственник. В большинстве случаев происходит просто растаскивание активов, и предприятие прекращает свое существование.

Как базовый закон работает по отноше­нию к арбитражным управляющим? Хо­чешь — будешь членом национальной ас­социации, хочешь — не будешь. Хочешь — будешь платить единую сумму взносов, хочешь — не будешь, а можешь платить меньше. А можешь вообще выйти из ассоци­ации и создать альтернативную.

Поэтому сейчас ключевыми вопросами в работе по совершенствованию правового порядка в сфере деятельности СРО должны стать введение прозрачности в саморегули­ровании, соблюдение соответствующего ба­зового законодательства.

Старший вице-президент НОСТРОЙ B.C. Опекунов довел до сведения аудито­рии информацию о том, что за два с полови­ной года со времени создания Националь­ного объединения строителей число вошед­ших в него саморегулируемых организаций достигло 240. В свою очередь, они включают в себя около 90 тыс. хозяйствующих субъек­тов (в основном это юридические лица), в ко­торых работают около 4 млн человек.

Как показала практика деятельности объединения, необходимо либо выстроить еще более серьезную и действенную систе­му государственного надзора за деятельно­стью СРО, либо все-таки пойти на передачу этой функции профессиональному сообще­ству с возложением на него зафиксирован­ной в законодательстве ответственности за порядок в деятельности саморегулируе­мых организаций. Естественно, в этих целях, по мнению B.C. Опекунова, следует наделить необходимыми полномочиями ключевой ор­ган саморегулирования в отрасли строите­лей, которым является НОСТРОЙ.

Президент НП «Институт Профессио­нальных Аудиторов» Д.К. Долотенкова вы­разила мнение, что саморегулированию в сфере аудита мешает развиваться отрас­левой закон. Хотя базовый закон о саморегулировании создал прекрасную основу для развития многих профессий.

Поправки, которые сейчас предлагают­ся в базовый закон, казалось бы, открывают новые возможности для развития саморегу­лирования. Однако, по словам Д.К. Долотенковой, «та сноска, которая присутствует сегодня в законопроекте о том, что ауди­торская деятельность регулируется от­раслевым законодательством, перекрыва­ет нам кислород в очень многих вещах».

Безусловно, невозможно все отрасле­вые особенности прописать в базовом зако­не. Но целый ряд положений, присутствую­щих в базовом законе (и изменениях к нему) и в отраслевых законах, должны обязатель­но коррелировать между собой.

В частности, в поправках к базовому за­кону, которые в настоящее время рассма­триваются российским парламентом, очень большое внимание уделяется национальным объединениям. Им вменяются такие функ­ции, как ведение реестра, написание стан­дартов. Это замечательно. Но если такие нормы не будут прописаны в отраслевых за­конах, значит, на практике они выполняться не будут.

Выступивший на слушаниях генераль­ный директор саморегулируемой ассоциа­ции автомобильных перевозчиков С.Е. Швагерус заявил, что для дальнейшего эф­фективного развития саморегулирования на транспорте необходимо создание наци­ональных объединений по видам транс­порта, которые заложат основу отрасле­вых систем регулирования и управления. В качестве примера создания подобных си­стем на автомобильном транспорте он при­вел объединение в последний год некоммер­ческих и саморегулируемых организаций в сфере перевозок таксомоторным транспор­том в корпоративно-отраслевое образование «Национальный совет такси».

Выводы и рекомендации

Как показали парламентские слуша­ния, наиболее серьезными проблемами саморегулирования в настоящее время яв­ляются формальный подход самих СРО к со­блюдению требований законодательства, от­сутствие их готовности к полноценной ре­ализации собственных функций, а также недостатки в реализации механизмов обрат­ной связи между СРО и ее членами.

Один из выводов, который делают пар­ламентские аналитики, сводится к тому, что в настоящее время весьма часто участни­ки процессов саморегулирования рассма­тривают создание СРО в большей степени не как форму допуска на рынок, не как фор­му эффективного регулирования своей де­ятельности, а как элемент коллективного брендирования.

В результате такие саморегулируемые организации просто начинают играть роль своего рода сорегуляторов, формально от­вечающих за допуск хозяйствующих субъ­ектов на рынок или в профессию, а чле­ны таких саморегулируемых организаций не ощущают преимуществ открытого, до­бросовестного и профессионального бизнеса. К сожалению, негативные проблемы, о кото­рых идет речь, усугубляются тем, что долж­ным образом не реализованы механизмы государственного контроля за деятельно­стью СРО как сорегуляторов от имени государства, а также тем, что отсутствуют санк­ции за нарушения, которые допускают СРО и их должностные лица.

Аналитики полагают, что если вопрос о применении санкций в отношении добро­вольных СРО на стадии их становления как сорегуляторов и институтов обществен­ного профессионального регулирования не является крайне актуальным, то незамед­лительного решения требует вопрос о введе­нии административных санкций в отноше­нии тех СРО, членство в которых субъектов рынка является обязательным и которые ре­ализуют функцию их допуска на рынок.

По сути, исключительно важным для ста­новления института саморегулирования име­ет и тот факт, что в ряде уже принятых от­раслевых законодательных актов зафикси­рованы нормы, которые в различной мере оказались вне сферы действия базового зако­на. А это обстоятельство, считают в Комитете Госдумы по вопросам собственности, способ­ствует фрагментарности законодательства, регулирующего деятельность СРО, и приво­дит к обострению следующих проблем.

Первое. Отраслевое законодательство де­монстрирует зачастую противоположные от базового закона подходы к механизму са­морегулирования. Во многом это связано с тем, что инициаторами появления обяза­тельного членства в саморегулируемых ор­ганизациях, в т. ч. путем ухода от лицензи­рования, в отдельных отраслях чаще всего были соответствующие ведомства, которые, имея узковедомственный интерес, суще­ственно влияли на нормотворческий про­цесс. При этом они мало обращали внимания на необходимость гармонизации и соответствия норм специальных законов нормам ба­зового закона.

Второе. В настоящее время отсутству­ют единые государственные подходы к ре­гулированию таких принципиальных во­просов, как получение статуса СРО, опре­деление функций СРО, квалификационных требований к СРО, требований к размеще­нию средств компенсационного фонда СРО, полномочий и принципов образования орга­нов СРО и др.

Третье. Требования, предъявляемые к членам СРО в отдельных отраслях, где введено обязательное членство, часто носят формальный характер и недостаточно кон­кретизированы.

Четвертое. Отсутствует единый под­ход к установлению численности членов СРО в отдельных законодательных актах, что приводит к невозможности реализации принципов обратной связи между руковод­ством СРО и членами СРО, к установлению авторитарности руководства СРО и фор­мальному подходу к контролю за деятельно­стью членов СРО, т.е. ненадлежащему осу­ществлению СРО одной из своих принципи­альных функций.

Пятое. Отсутствует единый государ­ственный орган, отвечающий за ведение го­сударственного реестра саморегулируемых организаций. Практика реализации феде­ральными органами исполнительной власти полномочий по контролю за осуществлением СРО своих функций свидетельствует о не­эффективности разделения полномочий по ведению реестра СРО и осуществлению контроля за их деятельностью между различными профильными ведомствами.

Практика также показала, что ведом­ства относятся к осуществлению деятель­ности по ведению реестра СРО и контролю за деятельностью СРО как к «дополнитель­ной нагрузке», сопутствующей основным функциям. К тому же до сих пор отсутству­ют единство подходов к регулированию де­ятельности СРО, единая методология веде­ния реестров СРО и проведения контроль­ных и надзорных процедур.

Вполне понятно, что многие проблемы обусловлены, образно говоря, молодостью российского саморегулирования, его новиз­ной для субъектов рынка.

С одной стороны, в основе таких про­блем «детского возраста» лежит элементар­ное отсутствие базовых знаний об основах и принципах саморегулирования. А на прак­тике это приводит к недоверию со сторо­ны общества к способности бизнеса или про­фессиональных объединений самостоятель­но обеспечить регулирование определенной сферы и контроль за соблюдением установ­ленных стандартов и правил. Приводит это также к отсутствию у части СРО стратеги­ческого видения развития рынка и реаль­ных возможностей использовать действен­ные механизмы, направленные на защиту интересов своих членов, к появлению конф­ликта интересов между целями и задачами СРО и коммерческими интересами отдель­ных ее членов.

С другой стороны, проблемы «детско­го возраста» саморегулирования объяс­няются несовершенством действующего нормативно-правового регулирования де­ятельности СРО. В связи с этим аналитики предлагают, в частности, следующие реше­ния законодательного характера.

Во-первых, полагают они, требуется вве­сти ограничения в отношении норм регули­рования деятельности СРО, которые могут устанавливаться отраслевым законодатель­ством. Это связано с тем, что базовые прин­ципы создания саморегулируемой органи­зации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал са­морегулируемой организации должны быть едиными для всех вне зависимости от отрас­ли, в которой существует саморегулируемая организация.

Целесообразность решения, о котором идет речь, в полной мере подтверждает­ся опытом функционирования СРО в сфе­ре градостроительной деятельности, где был осуществлен переход от признанно­го неэффективным института лицензиро­вания к некоторым элементам саморегу­лировании. Однако при этом было допуще­но существенное расхождение с нормами базового закона. Если говорить конкрет­но, то была реализована малоэффективная и непрозрачная модель регулирования с пе­рекрестными и дублирующими функциями государства и СРО. Был установлен неодно­значный порядок стандартизации деятель­ности СРО. Был нарушен принцип необхо­димости учета однородности видов деятель­ности и рисков при объединении участников рынка в СРО.

Более того, само вступление в СРО в об­ласти строительства не наделяет членов са­морегулируемой организации специальной правоспособностью. Для наделения ею до­полнительно требуется получение специаль­ного допуска.

Наконец, были допущены многочислен­ные иные расхождения с базовым законом в том, что касается формирования СРО, ква­лифицирующих требований, полномочий, государственного контроля и т.д.

В результате градостроительная отрасль характеризуется наиболее серьезными рас­хождениями с основными базовыми принци­пами саморегулирования. Фактически была создана система квази-саморегулирования, во многих элементах походящая на отменен­ную систему лицензирования, что, по сути, лишь увеличивает административную на­грузку на рынок и приводит к крайне нега­тивным последствиям, дискредитируя саму идею саморегулирования.

Во-вторых, полагают парламентские аналитики, требуется незамедлительно разобраться на законодательном уровне с вопросом о стандартах профессиональной или предпринимательской деятельности членов СРО. Низкое качество существую­щих стандартов деятельности СРО зача­стую связано в т. ч. с отсутствием должных требований к их содержанию, структуре и иерархии таких документов. Нет четкого разделения стандартов деятельности СРО и иных внутренних документов (более того, нет четко установленного перечня обяза­тельных внутренних документов СРО). На­конец, следует отметить отсутствие по­рядка принятия федеральных стандартов и описания их статуса.

В-третьих, по мнению парламентских аналитиков, отсутствие должного государ­ственного контроля за добровольными СРО, а также отсутствие сколь-нибудь действен­ных механизмов контроля за деятельностью СРО со стороны самих членов и потребите­лей их услуг привели к тому, что механиз­мы СРО, в т. ч. такие, как стандартизация, контроль и дисциплинарное производство, в какой-то мере действуют только в тех сфе­рах, в которых членство участников рынка в СРО является обязательным.

Поскольку введение полноценного го­сударственного контроля за добровольны­ми СРО на сегодняшнем этапе развития института не представляется возможным, одним из возможных элементов решения указанных выше проблем является необ­ходимость детализации норм базового за­кона в части описания функций стандарти­зации, контроля за деятельностью членов и обеспечения информационной откры­тости.

В-четвертых, отмечают аналитики, в ба­зовом законе не прописан институт нацио­нального объединения СРО, который дол­жен быть интегратором всех методических разработок в отрасли, не определены общие принципы его создания и его основные функ­ции. А нормативное регулирование подоб­ных национальных объединений в действу­ющих отраслевых законах характеризует­ся, в первую очередь, отсутствием единства подходов к их формированию и функциони­рованию.

В то же время требуется, по сути, ре­шить вопрос о разделении функций между национальными объединениями и государ­ственными органами. Иначе в перспективе возможно двойное давление на участников рынка — сохраняющееся административное давление со стороны государственных ор­ганов (несмотря на передачу части полно­мочий в СРО и национальные объединения) и давление аппарата самих саморегулируе­мых организаций.

Во многом эти проблемы на данном этапе развития саморегулирования вызваны ра­мочным характером норм базового закона, принятие которого в свое время сопровожда­лось острыми дискуссиями в силу новизны темы.

Правда, все эти проблемы рассматри­вались в феврале 2011 г. Правительствен­ной комиссией по проведению администра­тивной реформы. Однако ее поручения о на­правлениях подготовки поправок с целью приведения норм базового закона в соот­ветствие с требованиями современного эта­па развития института саморегулирования до настоящего времени не реализованы.

Если подытожить требования участников парламентских слушаний, то они предусма­тривают:

  • выработку адекватных текущей эконо­мической ситуации в стране правил и стан­дартов деятельности соответствующих предпринимательских или профессиональ­ных сообществ, направленных на установле­ние свободных и сбалансированных рыноч­ных отношений;
  • создание эффективных механизмов контроля за соблюдением таких правил и стандартов;
  • повышение ответственности субъектов саморегулирования, усиление их заинтере­сованности в конечных результатах своей деятельности;
  • создание эффективных механизмов за­щиты прав потребителей, выявление не­добросовестных, неквалифицированных участников в целях удаления их с соответ­ствующих рынков;
  • повышение прозрачности хозяйствен­ного оборота в Российской Федерации, что будет способствовать уменьшению пра­вонарушений в сфере предприниматель­ства.

Учитывая важность проблемы развития нормативно-правовой базы создания и даль­нейшего развития принципов саморегули­рования и их значимость как одно из основ­ных условий дальнейшей дебюрократизации экономики страны, участники парламент­ских слушаний посчитали необходимым ре­комендовать Государственной Думе активи­зировать работу по кодификации правовых норм саморегулирования в вопросах форми­рования законодательной базы в сфере об­щих и специальных механизмов регулирова­ния предпринимательской и профессиональ­ной деятельности.

Рекомендации Правительству РФ таковы.

  1. Доработать и согласовать с заинтере­сованными ведомствами в максимально ко­роткие сроки поправки к законопроекту № 126184-5 «О внесении изменений в Феде­ральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и внести их в Государственную Думу.
  2. Ускорить согласование позиции про­фильных ведомств по законопроекту № 305620-5 «О внесении изменений в Феде­ральный закон «О пожарной безопасности» и в статью 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени­ях по вопросам деятельности саморегулиру­емых организаций в области пожарной без­опасности» и направить соответствующие поправки в Государственную Думу.
  3. Продолжить работу по оптимизации осуществляемых федеральными органами исполнительной власти функций путем вы­явления и прекращения осуществления со­ответствующими ведомствами избыточных функций.
  4. Принять конкретные меры по закрепле­нию за Минэкономразвития России как фе­деральным органом исполнительной власти, отвечающим за общие принципы регулиро­вания предпринимательской деятельности, статуса координатора нормативно-правового обеспечения соответствующих законода­тельных работ в целях избежания возобнов­ления практики узковедомственного подхо­да к регулированию предпринимательской или профессиональной деятельности участ­ников рынка.
  5. Принять оперативные меры по опреде­лению единого уполномоченного федераль­ного органа исполнительной власти по веде­нию государственного реестра саморегули­руемых организаций в различных отраслях экономики и видах предпринимательской и профессиональной деятельности.
  6. В ходе подготовки перехода к следующе­му этапу развития законодательства о само­регулировании определить состав законода­тельных актов, которые следует разработать и внести в Государственную Думу в целях обе­спечения действенной правовой основы ста­новления в стране системы саморегулируемых организаций как специальных институтов ор­ганизованного профессионального обществен­ного регулирования в вопросах правоустанов-ления и надзора за участниками рынка.

Автор:

Теги: международные стандарты финансо­вой отчетности  международные стандарты аудита  саморегулирование  о саморегулируемых организациях  система саморегулирования  саморегулируемые организации  СРО  Минэкономразвития  аудиторы  ММВБ  РТС  аудиторские компании