Институт саморегулирования: место и роль в общественных отношениях

Институт саморегулирования, несмотря на его, казалось бы, младенческий воз­раст в России, имеет многовековую историю. В наши дни на Западе уже редко употребля­ется слово «саморегулируемая организация», тем не менее, в Великобритании — на родине саморегулирования — по-прежнему суще­ствуют self-regulation (саморегулируемые) организации и так называемые «ливрейные корпорации», которые также, по существу, являются саморегулируемыми (сегодня та­ковыми считаются 115 объединений).

Первая ливрейная корпорация (органи­зация лоцманов) была создана в Великобри­тании в Средние века, последняя (корпора­ция охранников) _— в 2008 году. Представите­ли всех этих организаций выходят ежегодно на торжественные шествия в честь сво­их праздников в ливреях, то есть в унифор­ме. Все это является атрибутами, в том числе и внешними, в части профессиональной са­моидентификации.

Всегда в истории человечества, начи­ная со времен пещерного человека, профес­сионалы стремились друг к другу: рыбаки к рыбакам, охотники к охотникам, пекари к пекарям, лекари к лекарям. Это отноше­ние основано на двух базовых потребностях профессионалов: формировать определен­ные стандарты поведения и деятельности (в том числе морально-этические) и защи­щать свои интересы. Поэтому сформировав­шиеся профессиональные объединения — это та естественная и наиболее демокра­тичная часть мирового сообщества, которая характеризуется конкретностью стоящих перед ними задач и высокой степенью про­зрачности взаимоотношений, что определя­ется во многом благодаря стандартизации деятельности. При этом цивилизованность профессиональных сообществ определяет­ся, в первую очередь, соблюдением прин­ципов открытости и организованности форм продвижения своих профессиональных ин­тересов.

Наиболее древней саморегулируемой организацией, зафиксированной в исто­рии человечества, считается группа вра­чей, объединившихся вокруг Гиппократа на острове Кос (460—377 гг. до н.э.), которая уже на тот момент имела все черты само­регулируемой организации — объединение по профессиональному признаку и стан­дарты деятельности. По существу, клят­ва Гиппократа — это первый в мире про­фессиональный стандарт, заключающийся в системе требований к лицу определенной профессии.

Очень заметный скачок в развитии само­регулирования произошел в Средние века, когда сформировались понятия магдебургского права и появились вольные стрелки, вольные каменщики, свободные ремесленни­ки, так называемые «цеховые организации», которые существовали в режиме самоуправ­ления, подчинялись своим мастерам и обще­му собранию.

Определенные проблемы при формирова­нии и ведении деятельности цеховых орга­низаций были уже тогда, и заключались они в том, что их юрисдикция совпадала с гра­ницами территориально-административных образований, то есть владений феодалов. Это было серьезным недостатком, который при­вел практически к исчезновению цеховых организаций.

Как только споры кожевенников выходи­ли за пределы территориальных владений одного феодала, разбирательство требова­ло участия нескольких вельмож, между ко­торыми часто не было согласия. Невозмож­ность решения большого количества кон­фликтных ситуаций предрешило судьбу цеховиков.

Следует отметить, что многие современ­ные институты имеют именно такую ру­диментарную форму (например, нотари­ат в Российской Федерации и оценщи­ки во Франции), но они успешно действуют и сегодня.

В классической, дошедшей до наших дней форме саморегулирование сформировалось во времена промышленной революции в Ан­глии, когда наконец-то графства догадались создать, говоря языком современной терми­нологии, национальные объединения само­регулируемых организаций, которые были образованы уже в пределах всей страны в результате согласования всеми участника­ми единых стандартов.

Всплеск стандартизации во времена про­мышленной революции в Англии стал наи­более важным этапом развития саморегули­рования. С тех времен и до сегодняшнего дня сохранились стандарты измерений, которые метрическая система не может окончатель­но побороть, — дюймы, футы, баррели. Это самая древняя система стандартизации раз­ных подходов к определению и применению различных единиц измерения. Устойчивость данной системы определяется, прежде всего, ее унифицированностью, то есть принятием единого подхода в границах всего государ­ства, а не каждого поместья в отдельности.

Как видим, саморегулирование — это, действительно, самоформируемые инсти­туты, в деятельности которых государ­ство вообще не принимало никакого уча­стия, потому что организованные потре­бители и организованные производители рождали стандарты в своем непрерывном постоянном споре о цене и качестве продук­та. Потребитель всегда хотел получить ка­чество получше, а цену пониже. Произво­дитель же всегда стремился к увеличению цены без повышения качества продукта. Та­ким образом, встречаясь на рынке, они спо­рили и каким-то образом договаривались, как правило, не требуя при этом никакого законодательного закрепления данных норм, которые впоследствии стали обычаями дело­вого оборота, широко используемыми в каче­стве норм взаимоотношений. Таким образом, формировались естественные права потре­бителя и производителя, обеспечивающие равенство сторон в процессе спора, в том числе в суде. К высшим органам власти — ко­ролю или феодалу — обращались тогда, ког­да права одной из сторон в этом споре были грубо нарушены, то есть для обеспечения со­блюдения или восстановления нарушенных прав (экономических прав и свобод — истин­ной экономической демократии).

История развития бухгалтерской профессии в Великобритании

Начало бухгалтерской профессии обычно связы­вают с созданием общественных объединений бухгал­теров. Первое из них – Общество бухгалтеров Эдин­бурга (The Society of Accountants in Edinburgh – SAE) было зарегистрировано Королевской грамотой, да­тированной 23 октября 1854 года. Пять месяцев спу­стя другой Королевской грамотой был утвержден Ин­ститут бухгалтеров и актуариев Глазго (The Institute of Accountants and Actuaries in Glasgow – IAAG). Да­лее по их примеру Королевской грамотой от 18 мар­та 1867 года было утверждено Общество бухгалтеров в Абердине (The Society of Accountants in Aberdeen – SAA). Участники всех трех обществ стали присяжны­ми бухгалтерами Шотландии.

Вслед за шотландскими институтами во второй половине XIX века создаются институты присяжных бухгалтеров Англии и Уэльса. В 1870-х годах в горо­дах Англии одно за другим были основаны пять ре­гиональных бухгалтерских обществ: Соединенное общество бухгалтеров Ливерпуля, Институт бухгал­теров в Лондоне (1870), Манчестерский институт бухгалтеров (1871), Общество бухгалтеров Англии (1872) и Шеффилдский институт бухгалтеров (1877). В 1879 году руководители этих объединений пришли к соглашению о создании национальной бухгалтер­ской ассоциации.

Объединенное общество получи­ло название Института присяжных бухгалтеров Ан­глии и Уэльса (The Institute of Chartered Accountants in England and Wales – ICAEW).Первым председа­телем Института стал Уильям Тюрканд, ранее воз­главлявший Институт бухгалтеров Лондона.

Королевская грамота об учреждении Института присяжных бухгалтеров Англии и Уэльса была под­писана 11 мая 1880 года.

Таким образом, основу демократии — ра­венство прав сторон в споре — можно считать исходящей из прав потребителя и произво­дителя. Кстати, в Уставе Совета Европы, ко­торый основной своей задачей провозглаша­ет защиту гражданских прав, в числе пер­вых прав перечисляются экономические, и только потом идут права гражданские и политические.

При этом возможности развития саморе­гулирования во-многом определяются сте­пенью демократизации общества, наличием возможностей решать споры, в том числе и в отношениях «производитель — потре­битель», ненасильственными методами, пу­тем согласований и нахождения компро­миссов.

Считается, что основы демократических свобод зародились во времена промышлен­ной революции в Англии как механизм за­щиты гражданских прав. Однако эта точка зрения весьма спорная, поскольку в те вре­мена еще не были сформулированы поня­тия гражданских и политических интересов. Тогда существовали только два вида пра­ва, которые можно было считать в современ­ном понимании гражданскими, — это право производителя и право потребителя. А вот интересы потребителей и производителей как раз и сформировали то, что называется экономической демократией, то есть исход­ными условиями для развития самоуправле­ния и саморегулирования.

Сегодня в России часто употребляется понятие «делегированное саморегулирова­ние», дескать, власть передает какие-то пра­ва. Следует отметить, что данное выраже­ние не только не соответствует действитель­ности, но и искажает суть самого понятия «саморегулирование». На самом деле в ходе классического эволюционного процесса раз­вития общества у граждан эти права возни­кают естественным образом. В настоящее время в нашей стране государство возвра­щает сообществам потребителей и произво­дителей их естественные, конституционные права. При этом у профессиональных сооб­ществ возникает целый ряд специальных обязанностей (присущих только саморегули­руемым организациям):

• обязанность выработки профессио­нальных (отраслевых) стандартов;
• обязанность обеспечения допуска в профессию;
• обязанность выработки видов наказа­ний и процедур их применения в отношении недобросовестных членов профессионально­го сообщества.

Количество российских аудиторов – физических лиц, вступивших в СРО (по данным Минфина)

Все эти права и обязанности у них возни­кают в силу статуса саморегулируемой организации как в соответствии с отраслевы­ми законами, содержащими нормы саморегулирования, так и согласно базовому закону о саморегулируемых организациях.

Сейчас стоит задача возродить саморе­гулирование в России. Возродить, потому что в различных формах оно существовало и ранее.

В сравнении со странами, развивавшими­ся по пути эволюционной экономики и име­ющими развитую систему демократических ценностей, устоявшиеся институты саморе­гулирования, Россия имеет массу отличий. За 70 лет централизованного общества было разрушено множество общественных ин­ститутов и создано много различных прото-СРО — творческих союзов, научных обществ, федераций спорта и др., в которых через си­стему распределения благ формировались взаимоотношения в иерархической системе и лояльность к действующему политическо­му строю. Но, по сути, к саморегулированию такие организации имели весьма отдаленное отношение.

Наше общество, в силу сохранившихся посттоталитарных традиций, очень медлен­но идет к тому, чтобы самостоятельно стан­дартизировать процессы и продукты, при­сутствующие в окружающем мире. Но, тем не менее, уже есть определенные подвижки в этом направлении. Сегодня профессионалам необходимо продолжать занимать те ниши регулирования своей деятельности, которые пока еще не заняты чиновниками, стандарти­зировать то, что пока не стандартизировано чиновниками, а потом уже рассуждать о том, что необходимо совершенствовать в суще­ствующих нормативно-правовых актах.

Введение системы саморегулирования определенным образом заменяет государ­ственные регулирующие функции, так, на­пример, введение СРО арбитражных управ­ляющих привело к ликвидации такого го­сударственного органа, как Федеральная служба РФ по финансовому оздоровлению и банкротству. Часть функций этого орга­на была передана налоговой службе, основ­ные функции — СРО арбитражных управля­ющих. Введение саморегулирования в стро­ительстве идет непросто, но также привело к ликвидации еще одной государственной структуры — Росстроя.

К сожалению, эти процессы происходят не так быстро, как хотелось бы, поскольку в России по-прежнему считается, что пра­вом устанавливать правила и стандарты в различных сферах деятельности облада­ют только государственные органы власти.

Остается надеяться, что через некоторое время профессионалы поймут, что не толь­ко их правом, но и обязанностями являют­ся разработка и применение на практике стандартов профессиональной деятельно­сти. При этом разрабатываемые ими стан­дарты непременно войдут в противоречие, в управляемый конфликт с действующими нормативно-правовыми актами, утвержден­ными тем или иным министерством, и тогда появится необходимость в отмене через су­дебные инстанции того или иного норматив­ного акта. Заметим, что, к сожалению, пока еще никто не воспользовался такой важной функцией СРО, как право выступать в суде без доверенности от имени неограниченного количества лиц, например, по отмене и изме­нению нормативных актов.

В настоящее время в России отсутствует общая единая терминология, поэтому край­не необходима кодификация терминов и ме­ханизмов. Например, определение «аккре­дитация» в различных нормативных актах имеет несколько смыслов. Понятие «серти­фикация» применяется как к товарам, так и к услугам, персоналу, различным предме­там, но точное и однозначное определение «сертификация» при этом отсутствует. Тер­мины «лицензирование» и «аттестация» так­же имеют разные значения и трактовки.

Заметим, что речь идет не только о един­стве стандартов в терминологии, но и о фор­мировании общих правил предоставления тому или иному институту регулирования права устанавливать определенные требо­вания к лицу, желающему заниматься тем или иным видом деятельности. Не менее важно четко определиться с тем, что право заниматься профессиональной деятельно­стью и юридическая форма ведения этой де­ятельности в режиме предпринимательства не должны смешиваться и подменять друг друга. То есть правом ведения деятельности должен обладать профессионал — физиче­ское лицо.

На начальном этапе законодательного закрепления системы саморегулирования в различных видах деятельности путем раз­вития базового закона о саморегулировании сформировался ряд не разрешенных на се­годняшний день коллизий, а в отдельных случаях произошла подмена понятий. Так, например, субъектом аудиторской деятель­ности, по сути, является аудитор — физиче­ское лицо, носитель профессиональных зна­ний, а не аудиторская организация. Поэтому наиболее правомерным в этой части было бы членство в СРО не организаций, а толь­ко профессионалов — физических лиц. Бо­лее подробно этот вопрос будет рассмотрен в ближайших номерах журнала.

Не менее важно четко определить, чем является аттестация — образовани­ем или допуском к профессии, посколь­ку во всем мире аттестация — это механизм оценки уровня подготовки специалиста. Од­нако аттестат является необходимым, но не­достаточным условием для того, чтобы по­лучить доступ в профессию. В России врач, получивший диплом, тут же имеет пра­во практики, а вот, например, в Израиле, в Италии или во Франции сразу получить допуск к практике с дипломом врача просто невозможно.

И только после решения общих систем­ных вопросов, связанных с аккредитацией, аттестацией и лицензированием, могут быть полноценно реализованы наиболее важные функций СРО — предоставление претенден­ту права занятия определенным видом де­ятельности (наделение его профессиональ­ной правоспособностью) и контроль (надзор) за реализацией этого права.

Не стоит забывать о том, что сегодня важнейшая миссия систем саморегулиро­вания — стандартизация. Поэтому в циви­лизованном мире никто уже не оспаривает тот факт, что решения, принимаемые само­регулируемыми организациями профессио­налов, — это источник права; именно исходя из этого статуса саморегулируемые органи­зации именуются корпорациями публично­го права, институтами профессионально-общественного регулирования, обществен­ными корпорациями.

Любопытный факт: сегодня некоторые наши министерства, используя стандарты международных саморегулируемых орга­низаций, своим приказом вводят их в прак­тику, при этом возражая против таких же инициатив со стороны отечественных про­фессиональных сообществ. Например, же­лезнодорожный (авиационный) билет — это документ — договор на перевозку, стандар­тизированный международной ассоциаци­ей перевозчиков, а в России он утвержден решением Минтранса. Может быть, именно поэтому в различных сферах деятельности возникает множество вопросов и споров сре­ди профессионалов о необходимости более квалифицированного замещения государ­ственных функций саморегулируемыми ор­ганизациями и их объединениями.

Саморегулирование у аудиторов Франции

И.И. Кучеров, заместитель руководителя Росфиннадзора, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, д-р юрид. наук

Профессиональное объедине­ние комиссаров по счетам (ауди­торов), обладающих правом сер­тификации счетов, во Фран­ции представлено Национальной компанией комиссаров по сче­там (CNCC). Это профессиональ­ное объединение было создано в 1969 году под патронажем Ми­нистерства юстиции. Основная его задача – отстаивание интересов аудиторов и ведение их учета.

Ежегодно в состав комисса­ров по счетам принимается не бо­лее 200-300 новых членов. К лич­ным и профессиональным каче­ствам кандидатов предъявляются довольно высокие требования, а процесс допуска в профессию сопровождается проверкой их фи­нансовой полицией.

Национальный реестр комис­саров по счетам составляется на основе списков, утвержденных ре­гиональными комиссиями. В ре­естре учет индивидуальных ауди­торов и аудиторских компаний ведется раздельно. Всего в наци­ональном реестре насчитывает­ся около 14 тыс. индивидуальных аудиторов и 5 тыс. аудиторских компаний (при этом в капитале ау­диторских компаний доля аудито­ров должна составлять не менее 75%). Факт регистрации аудитора в реестре служит основанием для осуществления профессиональной деятельности на всей территории Франции и в других государствах Европейского союза.

Контроль качества работы ко­миссаров по счетам осуществля­ется специальным, независимым от Правительства надзорным ор­ганом – Верховным советом ко­миссариата по счетам, который также является апелляционной инстанцией по спорам, связанным с включением в реестр комисса­ров по счетам и исключением из него, применением мер дисципли­нарного воздействия и оплатой аудиторских услуг. Высшим орга­ном управления этого надзорного органа является Коллегия, вклю­чающая 12 членов, в составе кото­рой наряду с комиссарами по сче­там присутствуют также предста­вители исполнительной и судебной ветвей власти.

Независимость Верховного со­вета комиссариата по счетам обе­спечивается особым порядком финансирования его деятельно­сти, которое основывается на от­числениях аудиторов в виде части денежных средств, получаемых ими в уплату своих услуг.

Проверки от имени Верховного совета комиссариата по счетам по общему правилу осуществляются его штатными служащими, в том числе из состава ранее практико­вавших аудиторов. Однако в отно­шении тех комиссаров по счетам, которые осуществляли аудит ор­ганизаций, не относящихся к ка­тегории общественно значимых, допускается делегирование кон­трольных полномочий профессио­нальному сообществу.

При выявлении недостатков в деятельности комиссара по сче­там в отношении него надзорным органом может быть возбуждено дисциплинарное производство, ре­зультатом которого может явить­ся применение соответствующих санкций вплоть до исключения его из реестра. При умышленном иска­жении результатов проверки отчет­ности аудитор может быть привле­чен к уголовной ответственности.

По предварительным оценкам, государ­ства регулируют — напрямую или опосре­дованно через СРО — около 120—150 про­фессий и видов предпринимательской де­ятельности, в том числе 70_—80 именно профессиональных видов деятельности. Эти цифры примерно совпадают во многих раз­витых странах. Иными словами, професси­ональная деятельность в пределах 70—80 ее видов и у нас в России потенциально может вестись в режиме обязательного саморегу­лирования.

Безусловно, на практике существуют как обязательно, так и добровольно саморе­гулируемые виды деятельности, что основа­но на обычаях делового оборота, например, адвокаты Нью-Йорка — это фактически до­бровольное членство. Просто на протяжении столетий обычаи делового оборота сложи­лись таким образом, что ни один нормальный человек не наймет себе как поверенного в де­лах юриста — студента третьего курса, а бу­дет искать квалифицированного специали­ста только в адвокатской коллегии. Получа­ется, что формально — вроде бы добровольно, а фактически — обязательно, то есть элемен­ты саморегулирования работают на уровне здравого смысла.

В настоящее время политика в области уче­та и аудита в международном контексте в значи­тельной степени определяется Международной федерацией бухгалтеров (InternationalFederationofAccountants – IFAC), которая была созда­на в 1977 году и в настоящее время объединяет 164 национальные бухгалтерские и аудиторские ор­ганизации (института) из 125 стран мира, представ­ляющих в общей сложности более 2,5 млн бухгал­теров и аудиторов. Это единственная международ­ная организация, объединяющая представителей бухгалтерской профессии из частного и государ­ственного секторов экономики, сферы аудиторско-консультационных услуг, образования.

Наибольшее представительство в IFAC имеют США, Великобритания, Бразилия, Канада, Индия, Австралия, Италия, Китай, Турция, Аргентина, Гер­мания, Франция.

IFAC стремится к развитию профессии и гармо­низации ее стандартов в интересах всего мирового сообщества.IFAC тесно взаимодействует с Фондом МСФО и Комитетом МСФО (IASB).

Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство в СРО участников профессиональной или предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации

Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным

• профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг;
• деятельность негосударственных пенсионных фондов;
• кадастровая деятельность;
• рекламная деятельность;
• деятельность жилищных накопительных кооперативов;
• деятельность патентных поверенных;
• посредническая деятельность по урегулированию споров (медиация)
• деятельность арбитражных управляющих;
• аудиторская деятельность;
• кредитная кооперация;
• оценочная деятельность;
• деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;
• инженерные изыскания;
• архитектурно-строительное проектирование;
• строительство;
• деятельность в области энергетического обследования;
• теплоснабжение