О зарубежном опыте определения и оспаривания кадастровой стоимости недвижимости

Одной из самых актуальных оценочных проблем в настоящее время в Российской Федерации остается проблема определения стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения.

Прошло уже пятнадцать лет, как в нашей стра­не осуществляется оценка кадастровой сто­имости земельных участков в соответствии с постановлением правительства РФ от 25.08.1999г. № 945 «О государственной кадастровой оценке зе­мель». И как следствие нынешнего несовершенно­го механизма определения кадастровой стоимос­ти земельных участков в стране идут десятки тысяч судебных и внесудебных споров по оспариванию этой кадастровой стоимости.

В 2014 году в Российской Федерации вступает в силу новое законодательство по налогообложе­нию по кадастровой стоимости коммерческих объектов капитального строительства. Это об­стоятельство при существующем несовершен­ном механизме определения кадастровой стои­мости недвижимости обусловит возникновение уже сотен тысяч судебных и внесудебных споров еще и по оспариванию кадастровой стоимости коммерческих объектов капитального строи­тельства.

В связи с этим естественно внимание научных ра­ботников к этой теме. И мы попытались исследо­вать зарубежный опыт определения и оспарива­ния кадастровой стоимости недвижимости и представить в данной статье результаты.

Виды кадастровых систем

Системы определения стоимости не­движимости, функционирующие в различных странах, для целей налого­обложения можно классифицировать по-разному, в зависимости от выбран­ных для классификации критериев.

Если рассматривать такой крите­рий, как влияние государства на процесс определения кадастро­вой стоимости недвижимости, то можно эти системы подразделить на рыночные и нерыночные.

Нерыночные  – это такие системы, в которых определяется так назы­ваемая нормативная, фиксиро­ванная стоимость, устанавливае­мая государством.

Рыночные – системы, основанные на методологии массовой оценки – оценки кадастровой стоимости не­движимости, исходя из сложивших­ся фактических цен на земельные участки и объекты капитального строительства на национальных рынках недвижимости.

Если рассматривать рыночные си­стемы определения кадастровой стоимости недвижимости для це­лей налогообложения, то они ба­зируются на кадастровых системах.

В целом мировые кадастровые сис­темы можно разделить на четыре группы по странам их применения.

1) Страны с наполеоновской адми­нистративной системой (страны Южной, Юго-Западной и Запад­ной Европы): Франция, Испания, Италия, Греция и другие.

Здесь характерно разделение и тес­ное взаимодействие земельного кадастра и реестра недвижимости.

В земельном кадастре собирает­ся только необходимая для целей налогообложения информация, сгруппированная по земельным участкам. Специальные сведения, такие как: информация о грунтах, природных ресурсах и другая – собираются в информационных системах Минсельхоза или Минэ­кономики.

В реестрах недвижимости, пред­назначенных для регистрации и защиты прав собственности пу­тем их публикации перед треть­ими лицами, регистрируются (по собственникам, а не по зе­мельным участкам) реальные права собственника недвижи­мости, юридические акты, инте­ресы третьих лиц и т.д.

К примеру, несколько слов об итальянском кадастровом уче­те: кадастровые офисы созданы на уровне провинций (103 про­винции). Сегодня итальянский кадастр представляет собой сле­дующие уровни:

• создание баз данных, кото­рые содержат сведения о ка­дастровых участках (делятся на городские и сельские);
• сведения о владельцах участ­ков, которые идентифициро­ваны уникальным кадастро­вым номером, правом собст­венности;
• сведения об оценке участка.

2) Скандинавские страны (стра­ны Северной Европы): Шве­ция, Дания, а также Норвегия, Финляндия, Исландия, страны Балтии.

Характерно тяготение к созда­нию единого, построенного на ос­нове точных крупномасштабных топографических карт, многоце­левого кадастра с централизован­ным реестром собственности, со­зданным преимущественно по немецкому образцу. Реестры соб­ственности содержатся централь­ными государственными офиса­ми, тогда как картографирование участков недвижимости ведется на уровне провинций.

Норвежский кадастр объединен в информационную систему, со­держащую сведения о владени­ях, владельцах, адресах и типах зданий. Различные группы дан­ных могут быть связаны друг с другом и географически лока­лизованы через координатные или идентификационные коды объектов.

В Норвегии, равно как и в Шве­ции, стандарты описания объек­тов и информационные связи между ними установлены зако­нодательством, а сами системы являются государственными, и их разработку и внедрение фи­нансирует правительство.

В Дании кадастр предполагает в основном картирование земель­ных участков в крупном масштабе. Примечательно то, что основная функция кадастровой системы – это идентификация каждого зе­мельного участка в соответствии с действительным использованием. Цель кадастра Дании в прошлом состояла в сборе пошлин с вла­дельцев земельных участков на основе показателя качества почв (урожайности). В настоящее вре­мя эта функция кадастра остается ключевой, но в основе расчетов лежит рыночная цена участка.

Кроме того, в качестве целей кадастра появились и другие, например, он является основой для утверждения законных прав на землю.

3) Англоязычные страны: Вели­кобритания, США, большинст­во провинций Канады, часть штатов Австралии и другие страны мира.

Характерно большее развитие не земельного кадастра, а систе­мы регистрации прав (регистры дел), и в этом смысле с конти­нентальной точки зрения в Ве­ликобритании земельного ка­дастра не существует вообще.

Фактически можно сказать, что в Великобритании кадастр содер­жит только картографическую информацию о границах участка и составе недвижимости.

В США высокая степень децентрали­зации и местной правовой автоно­мии определила позднее принятие федерального общенационального земельного законодательства.

Оно впервые было представлено в Сенат в 1970 году. Общепринятой местной формой законодательно­го регулирования использования городской земли является зонирование, введенное в Лос-Анджелесе в 1909 году. Законодательный статус оно получило в Нью-Йорке в 1916 году. В 1924 году были подготовле­ны законодательные стандарты для штатов и местных общин. В настоя­щее время они распространяются на 98% городов.

4) Страны с немецкой системой (страны Центральной Европы): Германия, Австрия, Швейцария.

Для этой группы стран характер­но выделение взаимосвязанных и взаимоконтролирующих подсис­тем: кадастровой, топографо-геодезической и регистрационной.

Так, в Германии существует реестр собственности, который состоит из кадастровых карт, документов и записей о собственности; банк кадастровых карт и документации по топографо-геодезическим ра­ботам, затрагивающим земле­пользование и землеустройство; реестр документов, к которым хранятся договоры и прочие пра­вовые акты, касающиеся права собственности, ограничений и т.д.

Рыночные и нерыночные системы определения кадастровой стоимости недвижимости

У каждой из этих систем имеются свои преимущества и недостатки.

При функционировании неры­ночной системы определения нормативной стоимости недвижи­мости механизм определения объ­ектов недвижимости более про­стой. Под механизмом определе­ния кадастровой стоимости мы понимаем совокупность законода­тельных актов, функций, органи­зационных структур, персонала, методов, технических средств и информации, функционирование которой позволяет получить стои­мость недвижимости для целей на­логообложения.

Нерыночная система определе­ния нормативной стоимости не­движимости устойчива к колеба­ниям рынка и, поскольку она про­ста, менее затратная, чем система определения кадастровой стои­мости недвижимости на основе фактических рыночных цен не­движимости.

К ее недостаткам относится то, что нормативная стоимость не отра­жает реальной ситуации на рынке недвижимости.

Рыночная система определения кадастровой стоимости недвижи­мости более сложная. Она основана на более сложной методологии -методологии массовой оценки, ко­торая включает в себя три основ­ных подхода к оценке объектов недвижимости: затратный, доход­ный и сравнительный.

Главным ее преимуществом при оптимальном функционировании являются реальные и качествен­ные значения кадастровой стои­мости объектов недвижимости.

В Российской Федерации до 1999 года оценка стоимости земельных участков для целей налогообложе­ния осуществлялась по первому виду системы: по системе опреде­ления нормативной стоимости не­движимости. Определялась так на­зываемая нормативная стоимость земельных участков.

Она определялась по методикам, утвержденным руководством субъ­ектов Российской Федерации. С 1999 года в стране стала опреде­ляться кадастровая стоимость зе­мель, и в течение десяти лет ре­зультаты по кадастровой оценке земель были получены. После это­го был введен механизм налогооб­ложения земельных участков, ис­ходя из их кадастровой стоимости.

Что касается объектов капиталь­ного строительства, то налогооб­ложение по ним до сих пор осуще­ствляется по инвентаризационной стоимости, которая основывается на системе определения норма­тивной стоимости недвижимости.

С 2014 года налогообложение на объекты капитального строитель­ства коммерческого назначения будет осуществляться по кадаст­ровой стоимости, полученной на основе рыночных цен, сложив­шихся на рынке недвижимости, а в перспективе эта база налогооб­ложения недвижимости будет распространена на все виды объ­ектов капитального строительст­ва и для всех физических и юри­дических лиц. Таким образом, бу­дет осуществлен переход на налогообложение единого объ­екта недвижимости, включающе­го земельный участок и объект капитального строительства, по кадастровой стоимости.

В результате изучения зарубеж­ного опыта определения и оспа­ривания кадастровой стоимости нами были сделаны следующие выводы.

1. Оценка объектов недвижимости для целей налогообложения ис­пользуется во всем мире и явля­ется экономической и матери­ально-технической необходи­мостью. В мировой практике сложились две системы оценки, которые позволяют осуществить расчет налогооблагаемой базы:

нерыночная система – как сис­тема определения норматив­ной фиксированной заданной стоимости, устанавливаемой государством. Такая стоимость устанавливается нормативно-правовыми актами органов го­сударственной и муниципаль­ной власти;

рыночная система  – как систе­ма массовой оценки объектов налогообложения, основанная на определении кадастровой стоимости, исходя из рыночной ситуации рынка недвижимости.

Для Российской Федерации не­обходимо использовать обе эти системы.

По тем объектам налогообло­жения, по которым имеются ры­ночные данные о сделках и по которым можно использовать методологические положения массовой оценки, возможно применять рыночные системы определения кадастровой стои­мости.

По тем объектам налогообло­жения, по которым нет граж­данского оборота, нет рыноч­ных данных об аналогичных сделках и нет возможности ис­пользовать методологические положения массовой оценки, возможно применять нерыноч­ные системы определения ка­дастровой стоимости. В этом случае государство или муни­ципалитеты могут сами уста­навливать нормативную стои­мость объектов недвижимости.

2. Чтобы исключить многие кон­фликты по оспариванию кадаст­ровой стоимости недвижимос­ти, необходимо иметь в виду, что кадастровая стоимость – это не рыночная стоимость: она все­гда должна быть ниже рыноч­ной стоимости, так как при ее определении не учитывается принцип лучшего и наиболее эффективного использования объекта недвижимости (как это имеет место быть при расчете рыночной стоимости объекта недвижимости).

В связи с этим важно учесть в Российской Федерации опыт Германии, Швеции, Норвегии и других развитых стран, где зако­нодательно устанавливается ко­эффициент соотношения кадас­тровой стоимости к рыночной, соответственно в Германии -0,6, в Швеции – около 0,7, в Нор­вегии – 0,3. В Латвии, где кадас­тровая стоимость сельскохозяй­ственных земель составляет 60% от рыночной, государство планирует отказаться от исполь­зуемого ранее принципа сбли­жения кадастровой стоимости с рыночной.

3. В большинстве рассмотренных зарубежных стран при опреде­лении кадастровой стоимости недвижимости широко исполь­зуются компьютерные техноло­гии, позволяющие повысить точность результатов оценки и снизить издержки на ее прове­дение.

4. Ответственность за проведение оценки в большинстве развитых стран возложена на государст­венные органы управления и власти (органы, формирующие кадастр недвижимости, налого­вые органы, муниципалитеты).

В Российской Федерации, по на­шему мнению, сложилась более благоприятная ситуация, чем в других странах, для оптималь­ной организации процесса оп­ределения кадастровой стоимо­сти недвижимости, так как все основные функции по подготов­ке исходной информации для кадастровой оценки (учет объ­ектов недвижимости, картогра­фирование, первичная регист­рация, регистрация сделок на рынке недвижимости, ведение реестра недвижимости и др.) реализуются в одном государст­венном органе управления – Росреестре.

Зарубежный опыт свидетельст­вует, что там, где интегрирова­ны земельно-кадастровые, ре­гистрационные и оценочные функции в рамках одного госу­дарственного органа управле­ния, получается значительный социально-экономический эф­фект (например, Франция, Шве­ция и др.).

Этой благоприятной ситуацией необходимо воспользоваться и законодательно закрепить от­ветственность за определение кадастровой стоимости объек­тов недвижимости для целей на­логообложения за Росреестром, сняв ее с субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Это обстоятельство предполага­ет и осуществление финансиро­вания работ по оценке через Росреестр.

Данное решение позволит не только повысить качество оцен­ки (при создании предлагаемых нами системы кадастровой оценки и института аккредито­ванных при Росреестре оценщи­ков), но и снизить социальную напряженность в регионах Рос­сийской Федерации из-за не­адекватной оценки кадастро­вой стоимости недвижимости.

5. Сроки переоценки кадастровой стоимости недвижимости в за­рубежных странах различны: в одних – 8-12 лет, в других – 5-6 лет. Такие значительные сроки переоценки связаны с низкой инфляцией в этих странах.

В Российской Федерации из-за высокой инфляции сроки пере­оценки должны быть ниже.

В настоящее время переоценка раз в три года является, на наш взгляд, оптимальной. Однако надо иметь в виду, что в боль­шинстве стран (например, в Гер­мании, Испании, Швеции и др.) ответственные за кадастровую оценку органы управления и власти имеют право в зависи­мости от рыночной ситуации ежегодно индексировать кадас­тровую стоимость, определен­ную при оценке недвижимости. По нашему мнению, такой же порядок необходимо предусмо­треть и у нас. Но только, если от­ветственным за кадастровую оценку будет федеральный ор­ган управления (Росреестр), ко­торый имеет для этого все воз­можности.

6. Процедура оспаривания кадаст­ровой стоимости предусмотре­на в большинстве зарубежных стран. Но на практике таких процедур немного, так как:

во-первых, методология оцен­ки понятна и доступна для нало­гоплательщиков,

во-вторых, результаты оценки до утверждения их органами власти публикуются в интернете и могут обсуждаться,

в-третьих, имеется разумная организационная система уп­равления всем процессом када­стровой оценки,