Роль саморегулируемых организаций в создании условий справедливой конкуренции на рынке аудита

Но главный вопрос в том, что правила За­кона № 94-ФЗ не позволяют в должной мере учесть репутацию и квалификацию ауди­тора и предлагаемое качество услуг. В За­коне № 94-ФЗ для определения победителя установлены критерии, которые применимы для приобретения товара, но не для услу­ги, например такие, как расходы на эксплу­атацию и техническое обслуживание това­ра и т.д. В результате торги на аудит идут, как правило, по двум критериям – «цена» и «качество». При этом максимум, который может быть присвоен неценовому крите­рию, – 20 баллов, в то время как ценовому критерию может быть присвоено до 80 бал­лов. В итоге фактически мы попадаем в зону аукциона, т.е. в условия, при которых по­беждает участник, предложивший мини­мальную цену.

Закон № 94-ФЗ позволяет организато­рам конкурса самостоятельно устанавливать критерии для оценки качества услуг, пред­лагаемых участниками конкурса, не ориен­тируясь на аудиторские стандарты, к тому же качественным критериям дается субъ­ективная оценка. Как справедливо указыва­ет А.А. Яковлев в статье «Система госзаку­пок: на пути к новому качеству», в междуна­родной практике развитию добросовестной конкуренции и повышению качества товаров и услуг способствует недискриминацион­ное применение ко всем участникам процес­са квалификационных требований, которые должны быть точно определены и стандар­тизированы, отвечая предмету конкретной закупки [9].

Сегодня, когда ситуация с ОАО «Оборон-сервис» стала публичной, встал вопрос о том, как могла выиграть конкурсы на аудит фак­тически всех предприятий Министерства обороны аудиторская компания, которая была создана за год до проведения торгов. Ответ прост: это позволили сделать условия и процедуры Закона № 94-ФЗ.

Вернемся к истории открытых конкурсов. В табл. 1 представлена информация о нор­мативных документах, в разное время регу­лировавших порядок проведения открытых конкурсов по выбору аудитора и критерии оценки заявок участников.

И аудиторов, и потребителей услуг боль­ше всего устраивал механизм проведения открытых конкурсов, который был преду­смотрен Постановлением Правительства РФ от 30.11.05 № 706 «О мерах по обеспе­чению проведения обязательного аудита» (далее – Постановление). Постановление содержало достаточно эффективный ан­тидемпинговый механизм. Во-первых, бал­лы за финансовое предложение учитыва­лись с коэффициентом 0,2, а за техническое предложение – с коэффициентом 0,8. Во-вторых, максимальную оценку получали те финансовые предложения, которые со­держали стоимость проведения аудита, от­клоняющуюся не более чем на 25% от сред­ней стоимости, предложенной участника­ми. В-третьих, конкурсная комиссия была вправе отклонить заявку на участие в кон­курсе, если предлагаемая стоимость про­ведения аудита оказывалась на 40 и более процентов ниже средней стоимости, рассчи­танной конкурсной комиссией на основании финансовых предложений всех участников. Таким образом, при проведении открытых конкурсов по процедуре, предусмотренной Постановлением, цена выигрыша складыва­лась как рыночная. Кроме того, Постановле­ние предусматривало предквалификационный отбор участников, что снижало возмож­ности для участия неквалифицированных участников.

Видимо, с целью унификации процедур размещения заказа при принятии Зако­на № 307-ФЗ было принято решение об ис­пользовании для целей выбора аудитора

процедур, выработанных для конкурсов, проводимых для государственных нужд и закрепленных в Законе № 94-ФЗ.

Таблица 1

История открытых конкурсов

Президент России в Бюджетном по­слании на 2012-2014 годы отметил, что значимая для государства сфера заку­пок – это закупки не только непосред­ственно для нужд государства, но и для го­сударственного сектора экономики. Однако данное утверждение вовсе не означает, что закупки для государственных нужд и за­купки для государственного сектора эко­номики должны проводиться по одним и тем же правилам, что подтверждает при­нятие Федерального закона от 18.07.11 № 223-ФЗ [7], сфера действия которого рас­пространяется на компании с участием го­сударства, а процедуры закупок иные, чем в Законе № 94-ФЗ.

Задание улучшить механизмы государ­ственных закупок за счет применения со­временных процедур размещения заказов, а также использования комплексных мето­дов управления инвестиционными проекта­ми было дано Президентом России в Бюд­жетном послании на 2010-2012 годы [11], в котором также отмечалось, что государ­ственные закупки надо использовать в ка­честве способа повышения конкурентоспо­собности эффективных производителей. Од­нако, по мнению экспертов, до сегодняшнего дня существенных сдвигов в этом направле­нии не произошло.

При проведении конкурсов по процеду­рам Закона № 94-ФЗ организаторы конкур­са зачастую назначают неадекватную на­чальную (максимальную) цену контракта (далее – НМЦК), которая не учитывает ре­альные трудозатраты. Иногда НМЦК со­знательно занижается заказчиками, чтобы случайно не выиграл посторонний аудитор. А если уж выиграет – чтобы у него не было ресурсов качественно провести провер­ку и выявить серьезные нарушения. Бывает и противоположная ситуация, когда НМЦК необоснованно завышается. Известны слу­чаи, когда одинаковые по масштабу и виду деятельности предприятия устанавливают НМЦК, отличающиеся друг от друга более чем в 10 раз.

Анализ конкурсной документации за 2012 г. показал, что почти в половине от­крытых конкурсов на аудиторские услуги НМЦК предлагалась заказчиками в размере менее 100 тыс. руб., при этом 20% конкурсов проводилось с НМЦК от 15 до 50 тыс. руб., а в 1% конкурсов НМЦК составляла величи­ну, сопоставимую с размером затрат на под­готовку конкурсной документации, т.е. аудит в этих случаях фактически проводился бес­платно.

За такую сумму провести аудит с соблю­дением всех стандартов невозможно, следовательно, страдает качество аудита. Кроме того, следует понимать, что участие в откры­тых конкурсах с явно заниженной НМЦК наносит ущерб репутации аудиторов. Клиен­ты начинают относиться к аудиту как к на­вязанной государством формальной, легкодоступной и малозначительной процедуре. На рисунке наглядно представлена инфор­мация о величине НМЦК в открытых кон­курсах за 2012 г.

Рост рынка аудиторских и консалтинго­вых услуг в России замедляется, что, по мне­нию экспертов, во многом обусловлено от­сутствием положительной динамики на рын­ках капитала. По данным Минфина России, показатель объема доходов от аудита, приходящихся на 1 млн руб. выручки клиентов, неуклонно снижается с 2006 г., уменьшает­ся также количество клиентов аудиторских организаций, бухгалтерская отчетность ко­торых проаудирована. Соответствующие данные приведены в табл. 2. В совокупно­сти все эти факторы, а также законодатель­ство об аудиторской деятельности и о гос­закупках приводят к жесткой ценовой кон­куренции на рынке аудита. Чтобы выжить в сложных условиях современного рынка, аудиторы вынуждены идти на значительное снижение цены.

Начальная (максимальная) цена контракта:

1. Менее 15 тыс. руб. – 1%
2. От 15 тыс. руб. до 50 тыс. руб. – 20%
3. От 50 тыс. руб. до 100 тыс. руб. – 26%
4. От 100 тыс. руб. до 5 млн руб. – 52%
5. Свыше 5 млн руб. – 1%

Рисунок. Итоги открытых конкурсов на проведение обязательного аудита, завершенных в течение 2012 г.

По данным Росимущества, при проведе­нии открытых конкурсов на оказание ауди­торских услуг цена победителя снижает­ся в среднем более чем на 85% от НМЦК. По данным сайта www.Audit-it.ru, средний процент итоговой цены к начальной состав­ляет 50,2%.

В табл. 3 представлены результаты от­крытых конкурсов по выбору аудитора, из которых видно, что победители зачастую предлагают цены на 60-90% ниже перво­начальной. В отдельных случаях цена вы­игрыша на открытых конкурсах по выбору аудитора снижается на 99% от НМЦК. Та­кой уровень снижения начальной цены под­рывает доверие к профессии аудитора.

Таблица 2

Динамика доходов аудиторских организаций

Таблица 3

Информация о цене, предложенной победителем на открытых конкурсах на право заключения договора на проведение обязательного аудита

В свете Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (да­лее – Закон № 135-ФЗ) под недобросовест­ной конкуренцией понимаются любые дей­ствия хозяйствующих субъектов (груп­пы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпри­нимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям до­бропорядочности, разумности и справед­ливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нане­сти вред их деловой репутации [5].

Конечно же, в терминах Закона № 135-ФЗ снижение НМЦК на 80-90% противоречит требованиям разумности и наносит ущерб имиджу аудитора. Однако аудиторы вы­нуждены идти на значительное снижение цены, поскольку при нынешнем законода­тельстве иным способом открытый конкурс по выбору аудитора выиграть фактически невозможно.

Кроме цены, одним из критериев при вы­боре аудитора может являться «срок гаран­тии качества». Как правило, все участники конкурса дают по данному критерию пред­ложения, точно соответствующие услови­ям конкурсной документации, поэтому дан­ный критерий нивелируется, и получается, что значимость критериев «цена контракта» и «качество» повышается.

Действующее законодательство преду­сматривает также в качестве одного из критериев «срок оказания услуг». При­чем вероятность победы выше при мини­мальном сроке оказания услуг. Но ведь со­кращение сроков проверки может при­вести к тому, что аудитор не сможет выполнить стандарты, предусмотренные законодательством в полном объеме. Полу­чается, что нормы действующего законо­дательства не благоприятствуют добросо­вестным участникам рынка. А.А. Яковлев еще в 2010 г. отмечал, что «требования За­кона № 94-ФЗ подчас не только создают проблемы для добросовестных госзаказчи­ков, но и не обеспечивают должных сти­мулов для привлечения добросовестных поставщиков» [9].

Сегодня в большинстве случаев конкурс­ная документация содержит следующие критерии оценки:

• ценовой критерий _— 35 баллов;
• качественный критерий — 20 баллов;
• другие критерии (сроки, гарантии каче­ства и т.д.) – 45 баллов.

Поскольку, как указано выше, критерии «сроки» и «гарантии качества» являются четко регламентированными в конкурсной документации, то они фактически не уча­ствуют в расчете, их вес нивелируется, и, со­ответственно, увеличивается вес критериев «цена» и «качество». Из расчета, приведен­ного в табл. 4, следует, что в рассматрива­емом случае реальный вес критерия «ка­чество» составляет вовсе не 20, а 36 баллов, реальный вес критерия «цена» составляет не 35, а 64 балла.

Из расчетов, приведенных в табл. 5, вид­но, что при весе критерия «качество» 20% и весе критерия «цена» 80% может доста­точно легко победить наименее квалифи­цированный участник конкурса. Для этого ему нужно предложить цену, которая будет ниже цены участника, получившего мак­симальный балл за квалификацию, на 25% от НМЦК. Таким образом, сегодня узаконен механизм демпинга.

Что произойдет, если на законодатель­ном уровне вес качественного критерия уве­личится до 45% (что вполне разумно – ауди­торские услуги относятся к интеллектуаль­ным услугам, так же, как и юридические, и экспертные, для которых это применимо) и, соответственно, вес ценового критерия уменьшится до 55%? В этом случае участ­ник, которому по качественному критерию присвоили минимальный балл, сможет по­бедить только в том случае, если предло­жит цену, которая меньше цены участника, получившего по качественному критерию максимальное количество баллов, на 82% от НМЦК. Иными словами, при увеличе­нии веса качественного критерия до 45% вы­играть только за счет цены будет фактиче­ски невозможно (табл. 6)

Таблица 4

Расчет реального веса критериев «цена» и «качество»

Таблица 5

Пример оценки заявок участников открытого конкурса в соответствии с Законом № 94-ФЗ

Начальная цена – 100 тыс. руб.

Критерии: «качество» – 20%, «цена» – 80%

Таблица 6

Пример оценки заявок участников открытого конкурса в случае, если баллы за качество будут начисляться с коэффициентом 0,45 (45%)

Начальная цена – 100 тыс. руб.

Критерии: «качество» – 45%, «цена» – 55%

Стоит отметить, что в развитие Зако­на № 94-ФЗ было принято Постановле­ние Правительства РФ от 10.09.09 № 722 «Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный кон­тракт на поставки товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», в соответствии с которым разрешено использование двух критериев оценки заявок на участие в от­крытых конкурсах, одним из которых яв­ляется «цена контракта». В результате ста­ла реальностью ситуация, когда в качестве критериев для определения победителя за­казчик устанавливает два критерия: «цена контракта» и «срок оказания услуг». В ре­зультате качественный параметр может во­обще не использоваться заказчиком! Таким образом, нормы Закона № 94-ФЗ позволяют организатору конкурса целенаправленно за­ложить в условия конкурсной документации такие количественные и качественные тре­бования, при которых возможен лишь фик­тивный аудит.

Все эти факторы приводят к тому, что на конкурсах имеют возможность победить недобросовестные участники либо участни­ки, не имеющие достаточного опыта и ре­сурсов для проведения аудита. Что мы в итоге имеем? Нарушение принципов (эти­ки) и стандартов аудита. Если при выбо­ре аудитора цена играет основную роль, то бесполезно ожидать, что все необходи­мые стандарты будут соблюдены аудитором в полной мере. Это будет экономически не­выгодно. Если такая ситуация сохранится, то это может привести к тому, что у обще­ства не будет доверия к проаудированной отчетности.

По мнению экспертов, сейчас проходит много договорных конкурсов, когда ауди­тор побеждает за счет низкой цены, а до­плата идет за счет консультационных услуг. Как справедливо указывает А.А. Яковлев в уже упоминавшейся статье «Система гос­закупок: на пути к новому качеству», до­бросовестные агенты «оказались перед вы­бором: идти на риск низкого качества поставок или, обходя закон, заключать не­формальные договоренности с поставщика­ми». В случае с аудиторскими услугами вы­зывает сомнение соблюдение независимости аудитора. Ведь у заказчика появляется воз­можность «торговаться» с аудитором по со­держанию выводов в заключении под угро­зой неоплаты «консультационных услуг». А в соответствии со ст. 8 Закона № 307-ФЗ порядок выплаты и размер денежного возна­граждения аудиторским организациям, ин­дивидуальным аудиторам за проведение ау­дита и оказание сопутствующих ему услуг не могут быть поставлены в зависимость от выполнения каких бы то ни было требо­ваний аудируемых лиц о содержании выво­дов, которые могут быть сделаны в резуль­тате аудита.

Аудиторам предлагают потерпеть год -до тех пор, когда будет введена Федераль­ная контрактная система (далее – ФКС). Но, во-перв ых, ситуация за год может стать не­обратимой для российских аудиторских компаний. Во-вторых, судя по редакции ФКС, принятой в первом чтении, для аудита ситуация не улучшится, поскольку анти­демпинговый механизм для интеллекту­альных услуг, в т.ч. для аудиторских услуг, не предусмотрен. Методы формирования НМЦК также не учитывают специфику ин­теллектуальных услуг.

Проблема демпинга на рынке ауди­та волнует не только самих аудиторов, но и заказчиков аудиторских услуг и СРО аудиторов. Все понимают, что несоответ­ствие цен на аудиторские услуги масшта­бам и характеру деятельности аудируемых лиц ставит под сомнение качество аудитор­ских услуг. Проводя аудит трудоемкостью ниже необходимого обоснованного объема трудозатрат, аудитор не имеет возможно­сти обеспечить выполнение всех профес­сиональных стандартов. При этом повыша­ется риск формирования недостоверного профессионального мнения аудитора о фи­нансовой отчетности клиента и введения пользователей этой отчетности в заблуж­дение. Добросовестные заказчики аудитор­ских услуг предпринимают определенные усилия для того, чтобы привлечь к выпол­нению услуг по проведению аудита квали­фицированные компании. Так, Департамент имущества г. Москвы выпустил рас­поряжение от 20.09.10 № 3308-р «Плановые нормы трудозатрат по аудиторской про­верке годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйственных обществ с до­лей города в уставном капитале не менее 25 процентов», и в конкурсной документа­ции подведомственных предприятий обяза­тельно указываются минимальные трудо­затраты.

Вопрос занижения гонораров аудито­ров в связи с возможным снижением каче­ства самого аудита волнует не только рос­сийское аудиторское сообщество, но и Ев­росоюз. 4 июня 2010 г. эта тема обсуждалась на «круглом столе» «Европейское законода­тельство об аудите» [12], организованном со­вместно Минфином России и Директоратом по вопросам свободного движения капитала, законодательства о деятельности компаний и корпоративного управления Еврокомиссии. Представители Директората сообщили, что законодательство разных стран Евросо­юза решает данную проблему по-разному: одни страны вводят формульный подход к определению трудоемкости проведения аудита, другие устанавливают минимальные цены за аудиторскую проверку компаний разного размера. Общий же подход Евроко-миссии – это подтверждение достаточности трудозатрат аудиторской компании на про­ведение аудита и полноты проведенных про­цедур, устанавливаемое в ходе проведения процедур внешнего контроля качества ауди­торскими объединениями.

Необходимо отметить, что в между­народной практике использование кон­курсных процедур характерно для заку­пок, стоимость которых превышает 50 тыс. долл. [9].

Роль СРО аудиторов в вопросе устране­ния недобросовестной конкуренции очень важна. И определенные усилия в этом на­правлении делаются. Так, в январе 2010 г. все СРО аудиторов договорились о коор­динации действий по проведению контро­ля качества работы и противодействию недобросовестной конкуренции и подпи­сали соответствующее Соглашение. В дан­ном документе закреплена договоренность всех СРО аудиторов о том, чтобы в первую очередь в план внешних проверок каче­ства включались те аудиторские организа­ции (индивидуальные аудиторы), которые оказывают аудиторские услуги по ценам, способным вызвать трудности выполне­ния профессиональных стандартов. В ходе внешнего контроля качества работы про­веряться должны именно те аудиторские заключения и рабочие документы, кото­рые подготовлены по итогам договоров на аудит, заключенных по демпинговым ценам [13].

Северо-Западный региональный фили­ал СРО НП АПР несколько лет мониторит стоимость аудиторских услуг и по результа­там публикует пресс-релиз о минимальной стоимости человеко-часа. Это не норматив­ный документ, но он позволяет ориентиро­вать заказчика на то, что ниже определен­ной стоимости качество аудита обеспечить невозможно. В пресс-релизе «О стоимо­сти аудиторских проверок в 2012-2013 го­дах» [14], в частности, указано: «…Обра­щаем внимание на то, что если в 2012 г. аудиторские услуги предлагаются по ми­нимально возможной стоимости менее 1400 руб. за человеко-час, качество аудита не может соответствовать требованиям законодательства.»

Поволжский региональный филиал СРО НП АПР (далее – ПРФ) оказывает мето­дическую помощь государственным заказ­чикам при формировании НМЦК подве­домственных предприятий, и, как резуль­тат, НМЦК на открытых конкурсах в Уфе и других субъектах, с которыми работает ПРФ, действительно достойные. Но пробле­ма в том, что аудиторы из других регионов приходят на конкурс и совершенно на за­конных основаниях сбивают начальную цену на 70-80%.

В Уральском регионе представителями СРО аудиторов, осуществляющих свою деятельность на территории Уральского фе­дерального округа и Пермского края, создан Уральский Экспертный Совет, сопредсе­дателями которого являются член Комите­та по вопросам обязательного аудита СРО НП АПР, а также представители СРО НП МоАП и СРО НП РКА. Главная цель Ураль­ского Экспертного Совета – борьба с недо­бросовестной конкуренцией и повышение качества обязательного аудита. Но действо­вать он может исключительно воспитатель­ными методами по отношению к аудиторам и информационной поддержкой заказчи­ков, иных инструментов у него, к сожале­нию, нет.

Результаты аудита юридических лиц, полностью или частично подконтрольных государству, имеют общественную значи­мость, являясь важным инструментом независимого финансового контроля. Именно с этим и связано наличие обязательства заключать договоры на аудит через открытые конкурсы. И государство, и общество заинте­ресованы в получении качественного ауди­та, а значит, и в получении уверенности, что проаудированная отчетность достоверна. Развитие аудиторской профессии невозмож­но без развития аудиторского рынка. Ситу­ация на рынке аудита достаточно сложная, и СРО аудиторов одни с данной ситуаци­ей не справятся. Здесь нужен комплекс мер, в первую очередь законодательных.

Подводя итоги, считаем важным СРО аудиторов поставить вопрос о необходимо­сти внесения изменений в Закон № 307-ФЗ, которые могут быть сведены к выбору одного из двух вариантов:

• вариант 1: отменить пункт 4 статьи 5 За­кона № 307-ФЗ, согласно которому откры­тые конкурсы должны проводиться в по­рядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го­сударственных и муниципальных нужд». В этом случае унитарные предприятия и ОАО с долей госсобственности более 50% будут выбирать аудитора в соответствии с правилами Закона № 223-ФЗ;
• вариант 2: изменить процедуру про­ведения открытого конкурса (т.е. про­водить конкурс не по правилам Зако­на № 94-ФЗ, а по правилам, аналогичным правилам, установленным Постановлени­ем № 706-ПП). Процедура должна преду­сматривать антидемпинговый механизм, использование которого будет способство­вать установлению на конкурсе рыночной цены. Кроме того, вес качественного крите­рия должен составлять существенную ве­личину, а именно не менее 45%. Необходи­мо узаконить участие в работе конкурсных комиссий профессионалов не только в сфе­ре госзакупок, но и в сфере аудита, предусмотреть механизмы контроля и рассмо­трения жалоб. Следует предусмотреть также возможность установления отрас­левой методики оценки заявок на основа­нии квалификационных требований, пору­чив их разработку саморегулируемым ор­ганизациям. В табл. 7 приведен примерный порядок оценки качественного и квалифи­кационного критериев участников откры­тых конкурсов по выбору аудитора, снижа­ющий субъективность оценки данных кри­териев.

Второй вариант представляется более предпочтительным. Он сможет обеспечить прозрачность и равнодоступность заказов, справиться с коррупцией, кроме того, он лучше администрируем.

Таблица 7

Порядок оценки заявок участников открытых конкурсов по выбору аудитора