Система сбалансированных показателей в управлении муниципальными образованиями и субъектами федерации

Статьи

Автор:
Источник: Инталев
Опубликовано: 6 декабря 2007

«Идеи, овладевшие массами, становятся материальной силой»
В.И.Ленин

1.1. Предпосылки внедрения Системы сбалансированных показателей для управления муниципальными образованиями

В современной России регионы перестали быть подчиненными центру административно-территориальными единицами и приобрели статус объектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий. У субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов, они становятся связующим звеном международных экономических, торгово-финансовых, гуманитарных контактов.

Проводится административная реформа и с 1 января 2009 г . вступает в силу в полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно положений этого Закона, местное самоуправление базируется на трех принципах: самостоятельность, самоорганизация и самодостаточность. Иначе говоря, муниципальные образования (МО) сами принимают решения, сами исполняют их и сами изыскивают источники финансирования для воплощения в жизнь этих решений. Муниципальные образования обязаны наращивать свой потенциал за счет развития собственной экономики.

Рабочей группой по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов до конца 2006 г предложено разработать проект федерального закона о региональной политике. Закон должен обязать и федеральный и региональный уровни власти иметь в области регионального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов.

Поскольку муниципальные образования стали постепенно превращаться в самостоятельные субъекты экономической жизни, они вынуждены конкурировать в борьбе за инвестиции, за квалифи­цированные трудовые ресурсы – появляются специфические проблемы, опыта решения которых у администраций муниципальных образований нет. Решение этих проблем в режиме их возникновения становиться невозможным. Глобальные изменения, проходящие в политике, экономике и распределении ресурсов требуют от администраций областей и районов целенаправленных действий.

Стратегический план Муниципальных образований решает следующие задачи:

  1. Во-первых, он фиксирует яс­ность целей и перспектив развития для всех, кто живет в МО.
  2. Во-вторых, стратегиче­ский план необходим для обеспече­ния высокой конкурентоспособно­сти в борьбе за инвестиции, в том числе и иностранные.
  3. В-третьих, консолидирует уси­лия и ресурсы власти, бизнеса, творческой элиты и общественности.
  4. Стратегический план, по сути, является договором общественного согласия.

1.2. Задачи и результаты разработки стратегии

Стратегия – это долгосрочные намерения организации по удовлетворению потребностей и выполнения ожиданий заинтересованных сторон в пределах меняющейся среды

Остается решить ряд задач:

  1. Согласовать стратегию МО с отраслевыми и федеральными планами развития.
  2. Разработать мероприятия, необходимы для реализации стратегии.
  3. Определить показатели, реализации стратегии.
  4. Разработать механизм реализации стратегического плана.
  5. Определить бюджет стратегических мероприятий.
  6. Получить поддержку процесса реализации стратегии со стороны, как исполнителей, так и населения МО.

Нерешенность этих задач вызывает основную проблему: «Хорошая стратегия, не имеющая шансов на свою реализацию». Становиться очевидным необходимость иметь инструмент реализации стратегии, анализа и согласованности поставленных целей.

Реализация стратегического плана МО должно быть подконтрольно Главе МО и должны выполняться следующие условия:

  1. Достигнуты заданные значения показателей стратегического плана
  2. Реализация стратегии не нарушает жизнеобеспечение МО
  3. Не существует разногласий между основными сторонами, заинтересованными в реализации стратегии.
  4. Не нарушается финансирование стратегических мероприятий.
  5. Реализация стратегии контролируется ответственными лицами.
  6. Действия по реализации стратегии согласованны между исполнителями.

Тогда можно говорить о реализации стратегии и о том к чему это привело.

Стратегический план развития МО написан и утвержден. Провозглашены основные направления развития и сформулированы цели. Будет ли стратегия реализована? Сможем ли мы оценить степень успешности реализации нашей стратегии? Какая информации подтвердит правильность выбранной стратегии? На сколько степень реализации стратегии определяется точностью прогноза развития МО? Стратегия – это вектор развития заданный прошлым или осознанный план осуществления задуманного? А если стратегия будет опираться на прошлое как на вектор развития, тогда в чем смысл стратегии?

Чтобы быть успешной стратегия должна отвечать ряду требований:

  1. Простота восприятия стратегических целей
  2. Наличие показателей стратегической цели и критерия характеризующего ее достижение
  3. Система стратегического управления способствует снижению неопределенности при реализации стратегии
  4. Бюджет МО согласуется со стратегией и стратегические мероприятия соответствуют бюджету.
  5. Система стратегического управления должна иметь способность управлять нефинансовыми показателями, как показателями влияющими на будущий результат

1.3. Карта – инструмент реализации стратегии

Есть трудности со стратегией? Нанесите ее на карту!
Нортон, Каплан

Ключом к бессмертию организации является ее способность создавать и управлять нематериальными активами в долгосрочной перспективе, передавая эту способность от поколения к поколению путем обучения. Что и определяет постоянство ее успеха (а также зависть и недоумение конкурентов). В силу чего эта способность и становится конкурентным преимуществом, так как практически не поддается копированию. Но, применение нематериальных активов, в отличие от традиционных – материальных, требует использования других показателей, что влечет за собой создание новых систем учета – таких, которые обеспечат учет этих показателей деятельности. Ибо, чтобы ими управлять, надо иметь возможность их измерять. И эти показатели надо увязать с достижением финансовых показателей.

Данная проблема была решена Р. Нортоном и Д. Капланом, которые предложили систему BSC – Balanced Scorecard , которая переводится как ССП – Система Сбалансированных Показателей. С помощью ССП руководство организации получает возможность выстроить систему показателей деятельности предприятия, а затем и проконтролировать их достижение. При этом обеспечение достижения определяется тем, что все показатели сбалансированы, т.е. увязаны не только снизу доверху, когда цель верхнего уровня четко и однозначно связана с целями нижнего уровня, но и тем, что все показатели являются ключевыми для управления, минимально достаточного количества, измеримы, и формализованы в единой системе отчетности.

Таким образом, организация получает в свое распоряжение эффективный инструмент управления своим успехом.

Однако простой перенос модели ССП из сферы бизнеса в сферу общественного управления был бы слишком простым решением. Необходимо адаптировать логику ССП к специфике сферы общественного управления, учитывая влияние законодательства, политических и социальных целей заинтересованных групп общества.

Установленные законом рамки ограничивают действия МО обязательными задачами и переводят вопрос стратегии с позиции «что» на позицию «как».

Поскольку МО объединяет в себе различные группы заинтересованных лиц, то, следовательно, становится сложнее добиться единства целей. Задачей ССП для сферы общественного управления становиться выявление возможных противоречий в целях и достижение консенсуса в рамках законодательства и общественной целесообразности.

Необходимость учета политической конъюнктуры, неформализованной в виде измеримых показателей, в ССП общественного управления еще более усложняет эту задачу.

С учетом вышесказанного, формируются перспективы ССП для сферы общественного управления, группируются цели, определяются показатели целей и разрабатываются стратегические мероприятия. Далее строится система показателей для низовых уровней организационной иерархии, и решаются вопросы внедрения.

Результат в любой деятельности с одной стороны определяется умением четко и правильно мыслить, с другой – умением воплощать эти мысли в жизнь. Поскольку «гениальность» идеи можно проверить только после ее реализации, именно способам реализации всегда уделялось большое внимание.

В этом смысле и ССП, как метод, появился в русле этой тенденции. И является инструментом реализации стратегии. Авторы метода проводят аналогию – как военные действия планируются путем нанесения их на карту, чтобы получить наглядное представление о будущем сражении, так и стратегия развития МО переносится (кладется) на карту, с помощью которой потом можно управлять реализацией стратегического плана.

Итак, ССП – карта, своеобразие которой определяется тем, что все действия взаимоувязаны, и имеют четкие индикаторы, которые показывают, как осуществляется план, какими темпами идет достижение целей. Но если стратегии у МО нет, то и переносить на карту нечего – если нет мыслей, то и претворять в жизнь нечего.

Т.е., ССП являясь средством реализации, а не разработки стратегии, является ресурсом для тех МО, у которых стратегия уже есть, и они могут приступать к процессу переноса ее на карту.

1.4. ССП как система стратегического управления Муниципального образования

1.4.1. Владелец карты ССП МО

Рис. 1 . Структура заинтересованных сторон стратеги МО

Структура «владения» муниципальными образования сложна и, с известной долей упрощения, схожа со структурой владения акционерными обществами, в которой присутствуют мажоритарные и миноритарные акционеры. Сложность этой структуры обусловлена федеральным устройством государства: федеральные органы власти представляют интересы граждан всей страны, органы власти субъекта федерации – населения региона в целом, население муниципального образование обеспечивает свои интересы. Таким образом «владельцами» муниципального образования являются:

  • федеральные органы власти;
  • региональные органы власти;
  • население муниципального образования.

При этом влияние «мажоритарных акционеров»: федеральных и региональных органов власти, ограничено законодательно.

Справедлива и обратная последовательность: качество жизни населения муниципального образования влияет на качество жизни населения региона, которое влияет на качество жизни в стране.

Поэтому мерилом эффективности деятельности Администрации МО, региональных и федеральных органов власти выступает качество жизни населения каждого МО, в повышении которого заинтересованы все уровни власти.

Владельцем и заказчиком разработки стратегии для МО могут выступать как население Муниципального образования, так и органы государственной власти вышестоящего уровня.

Представителями населения выступают: представительные органы власти МО, общественные советы, организации, политические партии и иные предусмотренные законодательством общественные объединения.

Таким образом, цели стратегии соответствуют требованиям населения МО в рамках законодательства и стратегических программ развития региона и федеральных программ развития.. Местные органы самоуправления являются разработчиками стратегии и ответственными за ее реализацию. Стратегия разрабатывается, как система мер государственного управления и предполагает наличие документа – Стратегии социально-экономического развития административно-территориального образования на долгосрочную перспективу. Документ и утверждается представительным органом МО или субъекта РФ..

1.4.2. Ключевые стейкхолдеры (заинтересованные лица)
  • Государство – в лице федеральных органов власти и президента. Основная цель – повышение качества жизни населения и обеспечение конституционных прав своих граждан.
  • Бизнес-субъекты и Отраслевые структуры. Основная цель – расширение производства на территории МО и увеличение прибыли за счет использования ресурсов МО и региона
  • Партии и Объединения. Основная цель – Повышение степени влияния в МО, захват и/или удержание власти.
  • Муниципальные предприятия. Цель – обеспеченность ресурсами.
  • Финансовые институты. Основная цель – рост рентабельности капитала.
  • Другие муниципальные образования. Цель – возможности интеграции и кооперации.
1.4.3. Структура карты ССП МО

Перспективы Стратегической Карты муниципального образования построены по принципу ССП для коммерческой структуры. Взаимосвязи между целями как внутри одной перспективы, так и между различными перспективами носит логический, причинно-следственный характер. Структура карты отражает цели различных заинтересованных сторон МО, цели населения МО, отраслевых структур и бизнеса, цели Администрации МО, сбалансированные по принципу «причина – следствие», а также формирует представление о способе реализации стратегии.

Построение карты осуществляется сверху вниз.

Сбалансированность (согласованность) карты заключается в учете интересов социальных групп МО, отраслевых интересов, федеральных и региональных программам развития, а так же представлений Администраций МО о способах реализации стратегии. Основной задачей перспектив является группировка целей различных участников, заинтересованных в реализации стратегии и установления логических связей между целями.

Рис. 2 . Структура показателей BSC

1.5. Что дает применение ССП?

ССП увязывает стратегические результаты и факторы их достижения, устанавливая и отслеживая причинно-следственные связи между ними. Большинство факторов достижения описываются через нефинансовые показатели, которые не регистрируются традиционными системами учета, а если регистрируются, то не увязываются с результатами «общественный заказ». Таким образом, ССП фокусирует учет на ограниченном наборе максимально информативных для стратегической оценки показателях.

ССП устраняет конфликт и делает более прозрачными и конструктивными отношения между заинтересованными лицами, подводя под них совместно разработанную и однозначно понимаемую систему измерений.

  • ССП – система ориентиров для определения баланса между инвестициями и потреблением (бюджет МО)
  • ССП – инструмент постановки целей вышестоящего нижестоящему объединению и контроля их достижения. У Муниципального Образования – четкая «программа действий» и понятные количественные ориентиры.
  • ССП – инструмент, помогающий развернуть реализацию отраслевых и федеральных программ до уровня исполнения и сделать ее «прозрачной» для МО. Муниципальное образование встраивает свои программы и мероприятия в соответствии с отраслевыми целями.
  • ССП – способ устранения противоречий во взглядах на цели и средства их достижения между некоммерческими объединениями (партиями) и Администрацией МО. Все заинтересованные структуры уверены, что делается все необходимое для достижения общих целей. Администрация МО руководствуется согласованной системой показателей

ССП позволяет четко сформулировать стратегию и перевести ее в плоскость конкретных задач, увязать стратегические цели с результатами деятельности каждого сотрудника администрации МО и правильно мотивировать персонал.

В статье использованы материалы разработанные совместно с А.ШаровымСледующая часть —>

Автор:

Теги: Образование