«Узкие места» закона об аудиторской деятельности.

2002 г.

Автор:
Источник: Журнал «Аудитор» № 1 2002г
Опубликовано: 15 сентября 2005

«Узкие места» закона об аудиторской деятельности

В августе 2001 года Президентом РФ был подписан Закон «Об аудиторской деятельности», незадолго до этого принятый парламентом России, и на этом закончился четырнадцатилетний период «беззаконного» развития аудита в нашей стране.

Анализируя этот период, нельзя не отметить, что действовавшая система нормативного регулирования аудиторской деятельности в достаточной мере сумела обеспечить поступательное развитие аудиторской профессии в нашем отечестве и ее международное признание.

Нелишне напомнить, что в наш современный лексикон понятие «аудит» вернулось из текста Постановления СМ СССР от 13.01.87 г. № 47, касающегося вопросов создания и деятельности предприятий с иностранными инвестициями. Именно в нем предусматривалась обязательность «проверок финансово-хозяйственной и коммерческой деятельности совместных предприятий в целях определения правильности налогообложения».

В течение пяти лет аудит развивался, регулируемый несколькими постановлениями, а в 1992 году появился первый проект закона об аудиторской деятельности, который был принят в двух чтениях Верховным Советом РФ, но так и не был утвержден Президентом страны из-за разразившегося политического кризиса.

В 1993 году Указом Президента РФ были введены в действие «Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации», временный характер которых растянулся почти на восемь лет.

С 1995 года работа над законом об аудиторской деятельности возобновилась и протекала достаточно вяло еще около пяти лет. За это время аудит окреп, появились крупные аудиторские фирмы, возросло желание государственных финансовых органов полнее контролировать их деятельность и оказывать воздействие на них, стали разрабатываться правила проведения аудиторских проверок (к сожалению, не всегда выполнимые), а их соблюдение было определено фактически основным критерием качества работы аудиторских фирм.

Подготовленный в недрах государственных финансовых структур проект закона с середины 1999 года без какого-либо движения и обсуждений вместе с еще двумя аналогичными проектами находился в Госдуме. Работа над ним активизировалась лишь после того, как он попал в перечень документов, определенных в качестве первоочередных для дальнейшего развития новых экономических программ страны. В апреле 2000 года законопроект был принят в первом чтении.

Волна обсуждений, поднятая одновременно с этим Российской коллегией аудиторов и Национальной федерацией консультантов и аудиторов, прошла по всей стране, собирая мнения самых различных слоев и категорий аудиторского сообщества. Обобщенные мнения и материалы прошедших обсуждений постоянно освещались на веб-сайтах этих профессиональных объединений в Интернете: http://www.rka.org.ru/ и http://www.nfca.ru/. Здесь же отражалась серьезная и кропотливая работа обоих объединений, связанная с подготовкой и внесением поправок в обсуждаемый законопроект.

Для обобщения поступающих к законопроекту поправок при бюджетном комитете Госдумы был создан соответствующий Экспертный совет численностью более 200 человек, которые, похоже, вместе так ни разу и не собрались. А практикующие аудиторы и представители действующих профессиональных объединений, по сути, не привлекались к участию в работе этого органа. В результате большая часть предложений и замечаний, высказанных в ходе обсуждения проекта закона в профессиональной аудиторской среде, осталась не учтенной.

В ситуации отсутствия возможности высказать свою точку зрения депутатам-членам уже упоминавшегося бюджетного комитета нами была предпринята попытка донести ее мотивированное изложение до всех депутатов Госдумы, которые принимали участие в голосовании на пленарном заседании по этому вопросу. В большом и обстоятельном материале, подготовленном Рабочей группой НФКА и РКА по разработке Концепции законодательного регулирования аудита в России, был проведен тщательный анализ рассматриваемого законопроекта. Основное внимание было обращено на то, что документ содержал многочисленные положения, противоречащие Конституции и Гражданскому кодексу РФ, федеральным законам и другим действующим нормативно-правовым актам Кроме того, мы отмечали, что в документе, на наш взгляд, не были учтены в полной мере замечания, содержащиеся в Заключении Президента РФ от 07.06.2000 г. № Пр-1160 на данный законопроект, а также не были поправлены нормы, противоречащие общепринятым в мировой практике принципам независимости и сохранения конфиденциальности при осуществлении аудиторской деятельности. К сожалению, наша попытка повлиять на решение законодателей не увенчались успехом.

Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» 13 июля 2001 года на одном из последних заседаний весенней сессии. 20 июля закон прошел Совет Федерации, а 7 августа был подписан Президентом РФ. Официальная публикация закона в «Российской газете» состоялась 9 августа 2001 года.

Принятие закона стало заметным событием в экономической жизни страны. Позитивные стороны этого документа уже были достаточно подробно рассмотрены в ряде публикаций. Нам же хотелось бы остановиться на его, образно говоря, «узких местах». Акцент на нерешенных вопросах и разбор «горячих» точек закона, по нашему мнению, необходимы для комплексного решения задач дальнейшего развития института независимого аудита в нашей стране. Тем более что в принятый закон из обсуждаемого ранее законопроекта перешел целый ряд положений, которые еще потребуют своих поправок и уточнений. Представляется полезным остановиться на них, с тем, чтобы более эффективнее задействовать механизмы их решения.

  1. Некоторая слабость принятого закона была предопределена его затянувшимся нахождением в недрах законодательного органа, что привело к моральному устареванию заложенной в него концепции развития аудиторской деятельности. За это время многое изменилосьв планах и устремлениях руководства нашей страны. В частности, была принята государственная Программа перехода на Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО),Россия объявила о своих намерениях вступления в ВТО. Поэтому, для того чтобы принятый закон не стал тормозом проводимых Президентом и Правительством экономических реформ, он должен будет уже в ближайшее время претерпеть существенные изменения путем внесения в его текст концептуальных поправок.

  2. Определенной методологической неточностью закона является смешение двух терминов «аудит» и «аудиторская деятельность». По сути это совершенно разные экономические понятия, имеющие самостоятельные механизмы регулирования. Аудит представляет собой независимую проверку финансовой отчетности с целью выражения мнения о ее достоверности. Аудиторская деятельность – один из видов предпринимательской деятельности по осуществлению аудита. Смешение в законе двух названных понятий привело к тому, что на Федеральный орган государственного регулирования аудиторской деятельности возложены функции по разработке и утверждению национальных правил (стандартов) аудиторской деятельности с финансированием данной работы за счет средств госбюджета. При этом Правительство РФ должно будет принимать на себя материальную ответственность по всем искам к аудиторам, которые могут возникнуть к ним в случае нанесения ущерба при условии выполнения требований «правительственных» стандартов.

    Исходя из сложившейся международной практики, аудит должен регулироваться профессиональными нормами, а предпринимательская деятельность по осуществлению аудита – гражданским законодательством и, возможно, уполномоченным Правительством РФ Федеральным органом в рамках предоставленных ему полномочий. Именно такой подход является основой понимания сути регулирования аудиторской профессии. Профессиональная деятельность аудиторов координируется Международной Федерацией бухгалтеров, чьи разработки доводятся до аудиторов через общественные объединения. Предпринимательскую же деятельность по осуществлению аудита регулируют правительства. При этом они стараются максимально переложить вопросы развития профессии на профессиональные объединения.

  3. Из текста закона оказалось исключенным необходимое, с точки зрения цивилизованного аудита, требование о том, чтобы «контрольный пакет» акций в уставном капитале аудиторских организаций принадлежал аттестованным аудиторам или имеющим лицензию аудиторским организациям. В международной практике считается, что данное требование имеет большую значимость, обеспечивает дополнительную независимость аудиторов, а также обеспечивает возможность осуществления контроля со стороны аудиторского профессионального сообщества за деятельностью аудиторских фирм. В проекте закона это требование присутствовало, но в ходе его прохождения через Государственную Думу оно было исключено.

  4. В законе содержатся требования об обязательности применения аудиторами правил(стандартов) аудиторской деятельности, утверждаемых Федеральным органом, в том числе по планированию и документированию аудита, составлению рабочей документации аудитора, подготовке аудиторского отчета, а также по определению формы, содержания и порядка предоставления аудиторского заключения. На наш взгляд, это не может не ограничивать самостоятельность аудиторов, а также лишает закон прямого действия и придает ему характер рамочного документа. К сожалению, в законе не зафиксирован такой важный принцип деятельности аудиторов, как самостоятельность в выборе приемов и методов работы. В нем отсутствуют и нормы, направленные на защиту аудиторов при выборе самостоятельных форм и методов работы. В законе не предусмотрено также никакой ответственности Федерального органа в случае нанесения материального ущерба аудитору или клиенту в результате выполнения требований указанных правил.

    Упомянутые правила (стандарты) аудиторской деятельности имеют ряд принципиальных отклонений от Международных стандартов аудита (МСА), принятых международной Федерацией Бухгалтеров и рекомендованных для применения в большинстве стран мира.

    Обязательность применения стандартов, утверждаемых Федеральным органом, вообще может привести к потере российскими аудиторами отечественного рынка, так как иностранные собственники и инвесторы не смогут установить соответствие указанных «правил» общепризнанным МСА и будут вынуждены обращаться к зарубежным аудиторским компаниям, работающим в соответствии с международными нормами.

  5. Нормы закона, содержащие обязательность применения аудиторами правил (стандартов), разработанных Федеральным органом, противоречат статьям Закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности», фактически устанавливая дополнительные лицензионные требования. Хотя в законе четко определено, что регулирование лицензируемых видов деятельности «не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

    При этом следует учитывать, что права лицензирующего органа по проверке деятельности лицензиата (в том числе аудиторов, аудиторских организаций) уже определены в указанном выше законе. Он может проводить проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям; запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок, и т.д. И это не требует дополнительного законодательного регулирования.

  6. Законодательное закрепление обязательности применения аудиторских правил (стандартов), утверждаемых Правительством, скорее всего, затруднит развитие методологии и технологии аудиторских процедур аудиторами, аудиторскими организациями и их объединениями; усложнит приведение их в соответствие с Международными стандартами аудита; сделает трудоемким процесс их периодической корректировки.
  7. В законе не нашел отражения вопрос о соотношении российских и международных стандартов аудита, применение которых было бы весьма полезным в нашей стране, поскольку российская экономика во многом ориентирована на приток иностранных инвестиций.
  8. Принятый закон наделяет Федеральный орган чрезмерными полномочиями по регулированию профессиональных вопросов аудиторской деятельности. Это неминуемо повлечет за собой дополнительные затраты из федерального бюджета на расширение штата чиновников-контролеров. К тому же создается опасность возникновения коррупции в их среде.

  9. Поскольку закон предполагает внешние проверки «качества аудита», то необходимо вспомнить, что понятие «качество» представляет собой совокупность свойств, направленных на удовлетворение потребностей клиента. Поэтому, видимо, контроль качества аудиторских услуг не может входить в компетенцию Федерального органа. Вопросы качества могут и должны рассматриваться аудитором (аудиторской организацией) и аудируемой организацией только в порядке, предусмотренном нормами Гражданского Кодекса РФ, согласно которым качество выполненной работы должно соответствовать условиям договора.

    Возможные споры между аудируемой организацией и аудитором (аудиторской организацией) по поводу качества оказанных услуг должны решаться в судебном порядке в соответствии с ГК РФ.

  10. Законом вводится проведение внешнего контроля качества аудиторских услуг по усмотрению Федерального органа, а также обязательность предоставления аудиторами и аудиторскими организациями информации, полученной в ходе проведения аудиторской проверки «внешним» проверяющим. При этом возникают проблемы с соблюдением принципов конфиденциальности полученной в ходе проверки информации.

    Следует обратить внимание и на то, что права Федерального органа, связанные с контролем за аудиторской деятельностью и ее регулированием, излишне расширены и не соответствуют установленной цели аудита, заключающейся только в выражении «мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации».

    К тому же закон не определил порядок оплаты работ по осуществлению проверок качества.

  11. Закон предусматривает, что "в случае разглашения аудиторской организацией, индивидуальным аудитором, Федеральным органом, а также иными лицами, получившими доступ к сведениям, составляющим аудиторскую тайну, на основании настоящего Федерального закона и иных Федеральных законов, аудируемое лицо, либо лицо, которому оказывались сопутствующие аудиту услуги, а также аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, вправе потребовать от виновного лица возмещения причиненных убытков".

    Однако при этом в законе, во-первых, отсутствует четкое определение понятия «аудиторская тайна»; во-вторых, никак не определена ответственность Федерального органа или его представителей за разглашение или использование информации, содержащей коммерческую тайну самой аудиторской организации или аудитора.

  12. Не предоставление Федеральному органу(в целях выполнения последним надзорных функций) рабочей документации клиента может повлечь за собой аннулирование квалификационного аттестата аудитора. При этом закон ограничивает право повторного получения квалификационных аттестатов аудиторами, а также предписывает исключение аудиторской организации и индивидуального аудитора из состава профессиональных аудиторских объединений в случае аннулирования лицензии на осуществление аудиторской деятельности без права повторного вступления на срок, установленный Федеральным органом.

    Однако права и свободы граждан могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и т.д. (ст. 55 Конституции РФ).

  13. Закон ввел ограничение на проведение обязательного аудита только аудиторскими организациями. Это ограничило конституционное право индивидуальных аудиторов на труд и вступило в противоречие со ст. 34и ст. 37 Конституции РФ.

  14. Из перечня организаций, подлежащих обязательному аудиту, закон исключил организации, в уставном капитале которых имеется доля, принадлежащая иностранным инвесторам.

    Это, во-первых, противоречит п. 3 Постановления Правительства РФ от 07.12.94 г. № 1355, в котором установлена обязательность аудита организаций с участием иностранных инвестиций. Во-вторых, расходы на проведение аудиторских проверок этих предприятий не смогут теперь относиться ими на себестоимость, что приведет к увеличению стоимости аудита для совместных предприятий на 30-40% или уменьшит стоимость работы для аудиторов на эту же сумму.

    Представляется, что это не улучшит качество оказываемых услуг и не повысит привлекательность российской экономики для иностранных инвесторов.

  15. Закон ввел требование, согласно которому «в штате аудиторской организации должны состоять не менее пяти аудиторов».

    К сожалению, это не учитывает сложившейся в России практики аудиторской деятельности, ее региональной специфики. Например, в Санкт-Петербурге, в соответствии с данными «Справочника Аудиторской Палаты Санкт-Петербурга – 2000», из 80 аудиторских фирм -членов Палаты «не менее 5 аудиторов» (т.е. 5 и более на постоянной основе) – имеют лишь 40 фирм, т.е. 50%. Согласно имеющимся данным, в настоящее время в Санкт-Петербурге зарегистрировано всего чуть более 400 аудиторских фирм, в которых работает около 500 аттестованных аудиторов. Можно предположить, какие сложности могут возникнуть в регионе после введения в действие соответствующей статьи закона. Аналогичная ситуация существует практически во всех регионах России.

  16. Законом введена обязательность страхования гражданской ответственности аудиторскими организациями при проведении обязательного аудита. При этом в условиях отсутствия специального Федерального закона о страховании гражданской ответственности при осуществлении аудиторской деятельности указанная норма закона об аудиторской деятельности работать не будет, а до его принятия неизбежно приведет к резкому удорожанию аудиторских услуг.

  17. Общая направленность закона, ориентированная на значительное расширение функций и полномочий Федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности, неизбежно приведет к значительному увеличению бюджетного финансирования его работы.

  18. В настоящее время одной из первоочередных задач является безотлагательное проведение работы по доведению возможных последствий существующих «узких» мест этого закона до сведения руководителей государства и депутатского корпуса с целью внесения необходимых поправок. Это весьма важно, поскольку определенное напряжение возникло не только в аудиторском сообществе, но и среди пользователей аудиторских услуг. Создавшуюся ситуацию необходимо оперативно выправлять.

    Выполнение этой работы, а также претворение в жизнь имеющихся позитивных новаций закона было бы эффективным в случае консолидации потенциала ведущих практиков и реально действующих профессиональных объединений страны. При этом необходимо установление тесных контактов между существующими аудиторскими силами для формирования работоспособного Совета по аудиторской деятельности и проведения действенного диалога с Федеральным органом государственного регулирования аудиторской деятельности в целях дальнейшего цивилизованного развития российского аудита и укрепления его международного признания.

Автор:

 

Все статьи цикла «Номер 1»

(состоит из 2 статей)

Парижский и Лондонский клубы: реструктуризация долга. (15 сентября 2005)

«Узкие места» закона об аудиторской деятельности. (15 сентября 2005)