Административная реформа и реформа аудита: промежуточные итоги

Автор:
Источник: Журнал «Аудитор» №2-2005
Опубликовано: 14 февраля 2006

Казалось бы, что может быть общего между административной реформой и реформой аудита? Как может административная реформа затронуть аудит? На деле же оказалось, что административная реформа явилась своего рода детонатором вялотекущей реформы аудита. А именно, проводимая административная реформа потребовала разрешения таких вопросов, как:

  • пересмотр соотношения государственного и общественного регулирования в сфере аудита;
  • исключение дублирования в контроле за аудиторами;
  • необходимость создания единого профессионального объединения;
  • внесение изменений в законодательство в отношении функций Минфина России и полномочий саморегулируемых организаций (СРО).

Итак, рассмотрим основные проблемы и трудности, возникшие перед аудиторским сообществом и реформаторами.

О соотношении государственного и общественного регулирования аудиторской деятельности

Можно с уверенностью утверждать, что на сегодняшний момент в аудиторских кругах одним из самых дискуссионных и злободневных вопросов является вопрос о целесообразности перехода на американскую модель регулирования аудита.
По мнению О. Островского, руководителя Института профессиональных бухгалтеров, «еще год назад мировой тенденцией было усиление процесса саморегулирования. Теперь же, наоборот, наблюдается тенденция к госрегулированию. .. Кроме того, у нас нет ни менталитета саморегулирования, ни достаточного законодательного опыта в этой сфере». Аналогичное мнение высказывает и А. Петров, председатель Совета по аудиторской деятельности при Минфине России: «Весь мир сегодня уже отсаморегулировал-ся – он уже идет к тому, чтобы либо вернуться к госрегулированию, либо к регулированию через полугосударственные организации или публичные институты. В противном случае мы получим не только свой Enron. …Представьте… самостийная организация будет кого-то лицензировать, а кого-то нет; кого-то аккредитовывать, а кого-то нет; кого-то направлять на хорошие задания, а кого-то нет. Мы получим обман общественности, обман инвесторов со всеми вытекающими последствиями».

Что касается моделей регулирования аудиторской деятельности, то здесь необходимо отметить, что в мировой практике существуют две принципиально разные концепции регулирования аудиторской деятельности, которые во многом обусловлены задачами, решаемыми аудитом, а также различным уровнем вмешательства государства в регламентацию и организацию аудиторской деятельности.
Первая концепция – европейская распространена в таких странах, как Германия, Австрия, Франция, Испания, где аудит ориентирован главным образом на интересы банков и государственных организаций. В этих странах аудиторская деятельность жестко регламентируется государством, а функции государственного контроля возложены на централизованные органы.
Вторая концепция (американская) получила развитие в англоязычных странах, где аудиторская деятельность саморегулируется главным образом профессиональными общественными аудиторскими объединениями. А аудит рассчитан, прежде всего, на потребности акционеров, инвесторов, кредиторов и других хозяйствующих субъектов.
До недавнего времени и в США, и в Англии аудит полностью регулировался профессиональными объединениями. Но после громкого скандала, связанного с делом Andersen-Enron, в этих странах были созданы надзорные органы, которые призваны жестко контролировать работу аудиторов.
В Германии же аудит и бухгалтерский учет находятся под контролем Министерства юстиции, а во Франции — Министерства экономики и финансов.
Иными словами, в большинстве развитых стран аудит не просто регулируется профессиональным сообществом, а находится под пристальным вниманием государства и его органов.
В настоящее время система регулирования аудиторской деятельности в нашей стране находится в процессе формирования. В целом преобладает государственное регулирование (рычагами которого являются лицензирование, аттестация и иные императивные предписания уполномоченного органа), но велика роль и общественного регулятора (это, прежде всего, деятельность аккредитованных при Минфине профессиональных объединений, Совета по аудиторской деятельности).
Вместе с тем начатая в России административная реформа как раз и предусматривает передачу значительной части функций по регулированию аудита от Министерства финансов аудиторскому сообществу. С этим даже связан блок готовящихся поправок в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности». Речь идет о перераспределении обязанностей между государством и аудиторским сообществом. При этом государство (в лице уполномоченного органа) возьмет на себя функции нормативно-правового регулирования, координацию стратегии развития профессии, разработку государственной политики в сфере аудита, а все остальное – отойдет к аудиторскому сообществу.

Вопросы, связанные с передачей избыточных функций государственных органов власти

О государственном регулировании аудиторской деятельности

Именно 2003 г. связывают с началом административной реформы, когда ее концепция была утверждена Президентом РФ4 . А в качестве приоритетного направления реформы особо выделяют организационное разделение функций, касающихся регулирования, контроля и надзора, в нашем случае в сфере аудиторской деятельности. Предполагается, что один и тот же орган власти не может и не должен заниматься разработкой нормативных актов, правил, стандартов деятельности и одновременно осуществлять контрольно-надзорную деятельность по их выполнению.
В связи с этим рассматривались два варианта подобного разграничения функций. Первый вариант допускал возможность передачи уполномоченным органом части своих функций саморегулируемым организациям, второй – другим ведомствам с контрольными функциями.
В итоге остановились на первом варианте, хотя Правительством РФ был подвергнут серьезному рассмотрению и второй вариант, более того, предпринимались попытки его «реализации».
Так, Президентом РФ был подписан Указ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Но тут нужно отметить такой момент: текст указа был полностью опубликован в «Российской газете» 11 марта, а на следующий день – 12 марта указ был обнародован уже в новой редакции5. В номере за 12 марта отмечается, что «по техническим причинам» в опубликованном 11 марта тексте указа были «допущены неточности», в связи с этим газета публикует указ «в его правильном варианте», который и необходимо считать официальной публикацией акта.
Согласно указу значительно сократилось количество министерств, подверглись преобразованию и вменяемые им задачи и функции. В сфере аудита регулирование и контрольные функции первоначально планировалось передать создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР), о чем и свидетельствует первый вариант указа.
В частности, в указе говорилось6 , что ФСФР «наследует» «функции по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемых Министерства труда и социального развития РФ и Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю в сфере аудиторской деятельности Министерства финансов и др.».
Вместе с тем аудиторы так и не были переданы под юрисдикцию ФСФР. Более того, реально была упразднена лишь ФКЦБ, а в подчинении ФСФР помимо названного ведомства оказались лишь участники фондового и пенсионного рынков.
О. Вьюгин, председатель ФСФР признал, что «…под надзорные функции ФСФР пока не попал банковский сектор (но передача части функций от ЦБ к ФСФР никогда не обсуждалась, а, следовательно, не могла и планироваться. -Авт.), страховые и аудиторские компании. Говорить о том, что в ближайшее время ФСФР будет регулировать эти рынки, рано. Но в перспективе: самый лучший надзор может осуществляться только тогда, когда он находится в ведении единого органа». Тем самым аудиторам дали понять, что их пока не трогают, но и в покое оставят не надолго. Сами аудиторы в департаменте Минфина прокомментировали сложившуюся ситуацию следующим образом, заявив, что «не видели соответствующих решений правительства, а чьи-то планы комментировать не намерены».
Но самое, пожалуй, интересное в этой ситуации то, что корректировке подверглись и функции, возлагаемые на новую службу: к надзорным функциям, закрепленным в Указе Президента № 314, было добавлено нормативное регулирование8 . Хотя первоначально, по замыслу реформаторов, ФСФР должна была заниматься контролем и надзором и планировалась исключительно как контрольно-надзорный орган. Заметим, что это решение, по сути, противоречит концепции реформы, сводя на нет планируемые преобразования.
О. Вьюгин так прокомментировал данное обстоятельство: «Новая служба – это министерство по своей сути, к которому добавлены надзорные функции. Это будет довольно необычная структура, сочетающая как правоустанавливающие, так и правоприменительные функции». Сегодня все чаще ФСФР именуют не иначе как единым мегарегулятором финансовых рынков.
Но вернемся непосредственно к аудиту. Здесь регулирующим органом федеральной власти по-прежнему остается Министерство финансов. Хотя в самом министерстве также произошли определенные перемены и перестановки. Так, 14 мая 2004 г. министр финансов утвердил новую структуру министерства, согласно которой число его под-раздений было сокращено. В частности, департаменты методологии бухучета и организации аудиторской деятельности Министерства финансов были объединены. А новое подразделение – Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухучета — согласно Приказу министра финансов от 20.05.04 г. № 731 возглавил партнер PricewaterhouseCoopers Леонид Шнейдман.

Об отмене аттестации и лицензирования аудиторской деятельности

Одной из важнейших задач административной реформы стало исключение дублирующих функций министерств и ведомств, сокращение избыточного присутствия государства в экономике, снижение административной нагрузки на бизнес.
Так, 9 октября 2003 г. состоялось заседание Правительства РФ, на котором было принято решение передать СРО функции Минфина по регулированию аудита и бухучета. Были названы и конкретные сроки. До 1 октября 2004 г. предусматривалось прекращение «выполнения Минфином части функций по регулированию в области аудита и бухучета, исходя из возможностей выполнения этих функций СРО» . Как теперь видно, эти сроки благополучно пропущены.
Правительство также рекомендовало подготовить соответствующие изменения в законодательство. Позднее Правительством были определены и «избыточные» функции Минфина, которыми стали:

  • организация системы аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов;
  • контроль качества аудиторских услуг;
  • ведение государственных реестров аттестованных индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций и учебно-методических центров.

Стратегически указанные функциональные вопросы предлагается передать в сферу деятельности создаваемого единого общероссийского аудиторского объединения.
Более того, в декабре 2003 г. СМИ опубликовали высказывание А. Шарова, начальника управления госслужбы Минэкономразвития: «У Минфина следует отнять функцию его (аудита. – Авт.) лицензирования. Нельзя допустить двойного контроля Минфина: и за СРО, и за лицензированием. Это противоречит реформе».
А в конце января 2004 г. А. Петров, председатель Совета по аудиторской деятельности при Минфине России, заявил, что ведомство готово отказаться от лицензирования аудиторской деятельности: «Лицензирование аудиторских организаций со временем может быть заменено на аккредитацию в саморегулируемой организации. …Для того чтобы отменить лицензирование, потребуется законодательно установить обязательное членство аудиторских фирм в СРО и сделать ее единой. Для данной поправки в закон мы определили переходный период – до 2006 г. Мы рассчитываем, что все поправки в закон будут приняты весной – в мае – либо осенью (имеется в виду 2004 г. – Авт.) и закон по ряду позиций вступит в силу с 1.01.2005 г.; тогда у нас останется год на то, чтобы все участники рынка стали членами одной из СРО, создать саму эту СРО и прописать те положения, которым она должна соответствовать, проводя аккредитацию».
Данное заявление явилось весьма сенсационным и неожиданным, поскольку Минфин до последнего времени был против идеи передачи функции лицензирования. Напомним также: отмена лицензирования призвана убрать административные барьеры и облегчить условия выхода на рынок новых компаний, т.к. именно «лицензирование – самый жесткий вид регулирования, и если уж уменьшать «бюрократическое давление» на бизнес, то начинать надо именно с него».
По мнению независимых экспертов, «в отмене лицензирования нет никакой реальной опасности, поскольку государственный контроль, как правило, дублируется через сертификацию, госэкспертизу продукции, а также через специальные виды государственного надзора (пожарного, санэпиднадзора и проч.)».
Тут невольно возникает интерес: как же само аудиторское сообщество отреагировало на возникшую ситуацию? Надо сказать, что мнения аудиторов разделились: одни были обеими руками «за», другие высказывали различного рода опасения, третьи уверяли, что отмена лицензирования – есть крупный просчет реформаторов. Приведем лишь некоторые высказывания.
Д. Долотенкова, глава Института профессиональных аудиторов, высказала следующую позицию: «Отменять лицензирование прямо сейчас рано. СРО пока не готовы полностью взять на себя функции по лицензированию. Перенести срок до 2006 г. – это нормальный путь».
А. Руф, руководитель Российской коллегии аудиторов, наоборот, заявил, что «лицензирование аудиторской деятельности выполнило свою историческую миссию, а сегодня это лишь вводит в заблуждение. Вот Минфин выдал 6 тыс. лицензий, а 4 тыс. аудиторов неизвестно где… Надо ввести обязательное членство в СРО, и без всякого лицензирования со стороны Минфина».
Подобного взгляда придерживается и О. Островский, председатель Института профессиональных бухгалтеров России: «Лицензирование сегодня является чисто чиновничьей функцией, которая уже давно превращена в формальность».
А вот А. Козлов, генеральный директор компании «Росэкспертиза», высказал следующее мнение: «Идея ослабления давления на бизнес и снятия лишних административных барьеров представляется позитивной, но торопиться и «выплескивать» все хорошее из наработанного опыта не стоит… Лицензирование, осуществляемое Минфином РФ сегодня, необременительно, т.к. сама система лицензирования носит характер, близкий к уведомительному. Но, тем не менее, она позволяет осуществлять контроль над рынком. А для руководителей предприятий и бухгалтеров наличие лицензии у аудитора является некой минимальной гарантией его профессионализма. Потребители услуг пока не готовы использовать репутацион-ный механизм при выборе аудитора».
Н. Ремизов, директор по специальным проектам аудиторско-консалтинговой компании «ФБК»: «В России в настоящее время не работают факторы, которые в других экономически развитых странах призваны обеспечивать качество работы аудиторов. …Что касается профессиональных объединений аудиторов, то они у нас еще молоды и слабы и делают первые шаги в направлении проверок качества аудита. И пока боязнь распугать своих потенциальных членов высокими требованиями преобладает над стремлением улучшить свою репутацию».
«Нельзя не отметить, – справедливо замечает Ю. Емельянова, заместитель гендиректора компании «BKR-Интерком-Аудит», – что для ряда аудиторских компаний условия членства в объединениях аудиторов, аккредитованных при Минфине, пусть не разорительны, но ощутимы. Поэтому вопрос о соизмеримости сегодняшней платы за лицензию и размера членских взносов в СРО тоже актуален».
«Для того чтобы передать серьезные функции по контролю СРО, необходимо, чтобы эти организации для начала объединились и пришли к общему знаменателю в своих действиях. На мой взгляд, передача функций по регулированию бухучета и аудита СРО произойдет не скоро», – считает Ю. Усова, исполнительный директор компании «РСМ Топ-аудит».
«Вопросы же, касающиеся передачи функций нормативного регулирования бухучета и аудита от Министерства финансов к саморегулируемым организациям, по нашему мнению (Л. Стуков, ООО «Независимые деловые консультации»), ставить сейчас преждевременно в связи с тем, что потенциал Министерства финансов еще далеко не исчерпан, а саморегулируемые организации еще не достигли необходимой степени зрелости… При этом очень важно в проведении реформы не допустить излишней поспешности».
Практикующие аудиторы также вполне отдают себе отчет в том, что отмена лицензирования может повлечь за собой резкое увеличение количества фирм, желающих заниматься аудитом, и откроет временную лазейку на рынок для организаций, не обладающих определенным статусом (например, допуск к аудиту кредитных организаций осуществляется в настоящее время только при наличии у аудиторской фирмы соответствующего стажа работы), тем самым создается потенциальная опасность, что рынок может стать на какое-то время нерегулируемым.
Как мы видим, некоторую обеспокоенность аудиторов вызывает и то обстоятельство, что возможная передача функций Минфина может произойти слишком быстро.
В итоге представители Министерства финансов остановились на следующем: «Лицензирование надо сохранить за министерством, по крайней мере на некий переходный период – один-полтора года, пока СРО не смогут полноценно выполнять возлагаемые на них задачи. Лицензирование пока не мешает работать аудиторам, но зато страхует рынок от потрясений». В целом же аудиторы положительно оценивают данную инициативу Минфина, полагая, что сами аудиторы смогут более эффективно контролировать качество аудиторских услуг.
Что касается аттестации, то законопроектом о внесении изменений в закон об аудите предусматривается создание Аттестационной комиссии, формирование которой возложено на уполномоченный федеральный орган при участии СРО (ст. 15 ч. 1 законопроекта).
Также в законопроекте пересмотрены обязательные требования к претендентам на получение квалификационного аттестата в отношении стажа работы. Теперь необходим стаж не менее 3-х лет работы, 2/3 из которого приходится на работу в аудиторской организации.
Тем самым передача функции аттестации аудиторов СРО откладывается на неопределенное время.
Что касается Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций, то его ведение осуществляется саморегулируемыми объединениями в отношении своих членов. Контрольный экземпляр Единого реестра ведется уполномоченным федеральным органом (ст. 17 ч. 3 законопроекта). Заметим: поправки в закон об аудите предусматривают ведение именно единого реестра индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций.
В отношении функции контроля качества следует отметить, что внешний контроль качества работы аудиторов осуществляют СРО в отношении своих членов. Требования, принципы и обязательные процедуры системы внешнего контроля качества устанавливаются уполномоченным федеральным органом с учетом рекомендаций единого общероссийского аудиторского объединения (ст. 14 ч. 3 законопроекта).
Как мы видим, передача очерченных функций аудиторам в настоящее время не представляется возможной – нет единой профессиональной организации. Если же передать данные полномочия семи аккредитованным объединениям, то единообразия достигнуто конечно же не будет. Ведь каждая организация в меру своего умения будет заниматься этими вопросами, используя разные подходы к одной проблеме. Неправильным будет и отдать предпочтение кому-то одному. Названную задачу не облегчает и то обстоятельство, что единая саморегулируемая организация должна обладать достаточным весом, чтобы быть независимой.
Поэтому первоочередной задачей Минфина является принятие поправок к нормативным актам и принятие самих федеральных законов в части уточнения компетенции и задач СРО. Вносимые уточнения должны дать возможность начать формировать саморегулируемые организации, причем таким образом, чтобы они представляли интересы всех аудиторов. Напомним, что закон о СРО был принят Думой в первом чтении и отправлен на доработку.
Вместе с тем Правительством был рассмотрен и концептуально утвержден проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»». В настоящее время он находится в Государственной думе и прошел второе чтение.

Об изменениях в Федеральном законе о лицензировании отдельных видов деятельности

Данный проект предусматривает существенное сокращение видов деятельности, подлежащих лицензированию, т.к. в основу был положен принцип отсутствия прямой угрозы здоровью граждан и безопасности страны. По мнению разработчиков, если риски для здоровья и безопасности граждан при осуществлении того или иного вида деятельности отсутствуют, то лицензированию такая деятельность не подлежит. От лицензирования можно отказаться и в том случае, когда помимо лицензирования существуют и другие виды государственного контроля. Законопроект отменяет лицензирование 49 видов деятельности из 123 и вводит процедуру упрощенного лицензирования, при которой для получения лицензии компании необходимо приобрести страховой полис имущественного страхования, страхования ответственности и др. Кстати, на Западе лицензирования как разрешительного механизма не существует. Его место занимает страхование ответственности. При этом субъектам различных видов деятельности будет предоставляться возможность выбора – прохождение стандартной процедуры лицензирования (с предоставлением установленного пакета документов) либо упрощенной.
По замыслу авторов законопроекта, с 1 января 2006 г. ранее выданные лицензии на осуществление аудиторской деятельности утратят силу, и аудиторы, не вступившие в саморегулируемые объединения, входящие в единое общероссийское аудиторское объединение, не вправе будут осуществлять аудиторскую деятельность.
Таким образом, отмена лицензирования будет компенсирована обязательным членством в СРО и обязательным страхованием гражданской ответственности аудиторов.
По мнению Минэкономразвития, СРО будут сами устанавливать стандарты деятельности и меру ответственности за их нарушение. В свою очередь государство, вместо того чтобы контролировать тысячи компаний, ограничится взаимодействием с несколькими СРО.
Вместе с проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»» одобрен и проект поправок в закон об аудите, в котором вносимые изменения уже предусматривают отмену лицензирования. «Принципиальное решение об отмене лицензирования аудиторской деятельности было принято в прошлом году (2003 г. – Авт.), когда в процессе осуществления административной реформы было признано, что это одна из избыточных функций государства. Поправки к закону лишь фиксируют уже принятое решение», – отметил Л. Шнейдман, директор Департамента регулирования госфин-контроля, аудита и бухучета.

Единое общероссийское объединение аудиторов

На данный момент ситуация здесь такова: Минфином аккредитовано семь объединений, а именно:

  • Национальная федерация консультантов и аудиторов (НФКА);
  • Российская коллегия аудиторов (РКА);
  • Институт профессиональных аудиторов (ИПАР);
  • Институт профессиональных бухгалтеров (ИПБР);
  • Аудиторская палата России (АПР);
  • Московская аудиторская палата (МАПР);
  • Ассоциация бухгалтеров и аудиторов «Содружество» (АБиАС).

При этом данные объединения выражают интересы «где-то порядка 20% всего аудиторского сообщества России». Поэтому министерство в самое ближайшее время намерено сократить их число. «Мы хотим, чтобы аудиторских объединений было меньше», – отметил А. Петров, председатель Совета по аудиторской деятельности при Минфине России. Так, уже 25 сентября 2003 г. на заседании Совета по аудиторской деятельности было принято решение ввести обязательное членство аудиторов в аккредитированных объединениях.
«Уж не знаю, по какой причине норма об обязательном членстве в аудиторских объединениях не попала в закон об аудите сразу, но теперь этот недостаток будет устранен, – заявил В. Колбасин, председатель Московской аудиторской палаты. – Причем это должно быть отражено не только в законе об аудите, но и в разрабатываемом сейчас законе о СРО».
По словам членов совета, они намерены данное решение закрепить законодательно. По их мнению, ведение обязательного членства поможет разрешить целый ряд проблем и позволит выполнить задачу слияния и укрупнения разрозненных профессиональных объединений. Заметим, что в законопроектах о внесении изменений в Закон об аудиторской деятельности содержится поправка об обязательном членстве хотя бы в одном СРО.
Стоит отметить, что региональные профобъединения по большей части не разделили энтузиазма аккредитованных объединений. Видимо, дало о себе знать нежелание «быть поглощенными» ими.
Понять же позиции Министерства финансов нетрудно — в России действует порядка сотни различных объединений помимо аккредитованных, многие из которых слишком слабы, чтобы активно влиять на аудиторский рынок, а ответственному органу нелегко работать с таким количеством объединений, а тем более прислушиваться к их мнению.
Данный подход Минфина полностью совпадает с мнением представителей международных аудиторских компаний. Некоторые из них даже готовы финансировать создание единой организации. Так, управляющий партнер Ernst & Young по СНГ Ханс Йукум Хорн заявил, что «российскому рынку нужна единая аудиторская ассоциация; .. .причемЕгшг & Уоипд готов вступить в организацию, соответствующую представлениям фирмы, и даже финансировать ее». С поддержкой этой идеи выступил и PricewaterhouseCoopers в лице партнера компании Л. Шнейдмана.
Доводы западных компаний по созданию единого объединения сводятся к следующему – для нормального решения возникающих при работе в России вопросов нужен один легитимный партнер, а не сотня разрозненных ассоциаций с неясным статусом. «Ведь объективно проще решить один вопрос один раз, чем сотню, – подчеркивает Ханс Йукум Хорн, – нам неинтересно становиться членами трех-четырех организаций, которые между собой все время выясняют отношения».
Это обстоятельство российские аудиторы в лице господина А. Дубинского, генерального директора «БДО Юниконруф», комментируют со своей стороны следующим образом: «Когда профобъединения только создавались… международные аудиторские фирмы предпочитали оставаться в стороне… Теперь же, когда вступил в силу закон об аудите, в котором существенная часть полномочий по регулированию отводится СРО, они поняли, что могут оказаться в стороне от происходящих процессов… Поэтому все это – не что иное, как лоббирование своих собственных интересов».
Действительно, с этим можно согласиться. И в пользу данного предположения говорит тот факт, что PricewaterhouseCoopers и KPMG изъявили желание вступить в российские объединения.
Так, еще в апреле 2004 г. член «большой четверки» – компания PricewaterhouseCoopers объявила о намерении вступить сразу в два российских объединения — Аудиторскую палату России и Институт профессиональных бухгалтеров России. Также стало известно, что другая компания, входящая в «четверку», а именно KPMG, стала членом АПР. Это решение, по сути, означает, что аудиторское мировое сообщество признало статус и роль аккредитованных объединений в формировании механизма регулирования аудита в стране. Хотя на протяжении всего периода становления аудиторской деятельности в России мировые фирмы демонстративно игнорировали российские объединения, объясняя это их многочисленностью. Было лишь одно исключение -в 2002 г. британская Moore Stephens стала членом той же АПР.
Но проблема в том и состоит, что к созданию подобного объединения аудиторское сообщество еще не готово. Дальше деклараций лидеров объединений о готовности к сотрудничеству с коллегами дело пока не идет. Причин тому множество: и их разобщенность, и вопросы престижа, и амбиции (ведь именно этому объединению и будут переданы избыточные функции). «Никто, конечно, не хочет терять лицо… здесь слишком много вопросов престижа, слишком много эмоций… Я думаю, единственно правильным решением было бы создание абсолютно нового объединения, в которое бы все могли вступить. …Для того чтобы заниматься задачами, которые стоят на сегодняшний день, нужны гораздо большие ресурсы, нежели те, которые имеет любая из существующих ассоциаций в отдельности», – считает Ханс Йукум Хорн.
Действительно, новое объединение должно иметь вес и авторитет в аудиторских кругах, для того чтобы реально иметь возможность руководить процессами в сфере аудиторской деятельности.
Кроме того, российские аудиторы задаются вопросом: есть ли острая необходимость такой консолидации? Так, например, во Франции таких объединений два, в Англии – пять, а в США – более двадцати. И этот факт не мешает западному аудиту динамично разви – ваться уже не одно десятилетие. В этом вопросе большинство российских аудиторов призывают придерживаться следующего принципа: «Саморегулируемых аудиторских организаций может быть несколько, а их количество – должно адекватно отражать разумное соотношение саморегулирования и госрегулирования».
«Единое аудиторское объединение при нынешнем количестве лицензированных аудиторских фирм (по приблизительным подсчетам – около 10 тыс. – Авт.) и аттестованных аудиторов (около 42 тыс. – Авт.) неизбежно превратится в малоуправляемую бюрократическую структуру и потребует организации внутри себя региональных или иных подразделений, т.е. возврата к уже существующей ныне системе, – указывает В. Колбасин, председатель Московской аудиторской палаты. -Потому что любая монополизация ведет к застою, т. к. устраняет конкуренцию и лишает организацию стимула к совершенствованию». По его мнению, необходимо «объединение усилий крупных аудиторских ассоциаций для решения конкретных проблем, а не их поспешное формальное объединение – вот наиболее эффективный путь сотрудничества аудиторов».
В этой связи еще в начале апреля 2003 г. в Минфине закончилась подготовка «Соглашения о взаимодействии российских профессиональных объединений аудиторов и бухгалтеров по вопросам развития аудита в России». А 26 апреля 2003 г. оно было подписано всеми аккредитованными при Минфине объединениями.
Помимо цели, вытекающей из самого названия (консолидация усилий при решении вопросов саморегулирования аудита и совершенствование государственного регулирования), соглашение также преследует и ряд других задач:

  • подготовку условий для создания единого общероссийского саморегулируемого объединения аудиторов;
  • развитие международных связей с профессиональными объединениями бухгалтеров и аудиторов.

Соглашение содержит и условие «о ненападении»: «с момента подписания соглашения стороны договариваются воздерживаться от каких-либо негативных комментариев деятельности друг друга…» (ст. 4 п. 8). Необходимо отметить, что в названном документе придается большое значение развитию ныне аккредитованных аудиторских объединений и их роли в создании единой организации.
Изначально предполагалось, что документ подпишут семь аккредитованных объединений и около 100 региональных союзов и ассоциаций. На их базе министерство ожидало увидеть уже к концу 2003 г. одно крупное объединение. Но усилия чиновников не привели к желаемому результату – единое объединение до сих пор не создано, более того, не достигнуто даже единого понимания в отношении механизма его образования. Хотя, стоит подчеркнуть, сама по себе идея консолидации не нова и обсуждается довольно давно. Так, например, незадолго до подготовки названного соглашения в СМИ проскальзывали данные о двух подобных проектах. Первый был разработан Российской коллегией аудиторов, второй дорабатывался Институтом профессиональных аудиторов.
В итоге максимум, о чем удалось договориться лидерам аудиторских объединений, — это создание координационного совета уполномоченных объединений.
Вместе с тем определенным сдвигом можно считать подготовку проекта учредительных документов единой саморегулируемой организации и принятие решения Конгрессом бухгалтеров и аудиторов России «Учет, налоги и аудит – 2003» об обнародовании этого проекта и его обсуждение в широком кругу «учетной» общественности.
«Минфин подталкивает нас к ускорению процесса объединения, – заявил А. Руф, глава РКА. – Мы решили подготовить концепцию создания единой организации по «зонтичной схеме», при которой все объединения сохраняют юридическое лицо, но стратегическое управление ими будет вестись из единого центра».
И здесь, на наш взгляд, весьма интересным представляется проследить позицию Минфина в отношении создания единого объединения.

А. Крикунов, руководитель Департамента по организации аудиторской деятельности, подчеркивал, что «никакого давления со стороны Минфина здесь не будет – профессия должна дозреть самостоятельно», «последнее слово в дискуссии о необходимости консолидации аудиторского сообщества все-таки будет предоставлено самим аудиторам» (апрель 2003 г.).

В то же время А. Петров, замминистра финансов, настоятельно предложил аудиторам «еще раз задуматься об объединении»: «Мы предлагаем вам разработать схемы возможного объединения. Директивно мы бы не хотели никого ликвидировать, мы предлагаем вам самим придумать наиболее оптимальную структуру объединенной организации»(октябрь 2003 г.).

А Л. Шнейдман, директор Департамента регулирования госфинконтроля, аудита и бухучета, заявил: «Меня не устраивает… деятельность аудиторских профобъединений, отсутствие должной инициативы по вопросам развития профессии, и это в то время, когда стоит вопрос об отмене лицензирования аудиторской деятельности и его замене обязательным членством в признанной СРО!» (сентябрь 2004 г.).

Тем самым, Минфин ясно дал понять, во-первых, чего он хочет (а именно, с расширением полномочий СРО должна возрасти и их ответственность), во-вторых, что его терпение на исходе, несмотря на всю лояльность и нежелание ничего «ломать» и «диктовать».
Итак, в связи с административной реформой министерство передает аудиторам часть своих полномочий. Однако отдельно взятые аккредитованные объединения не в состоянии сегодня обеспечить необходимый уровень эффективной реализации передаваемых полномочий.

На это обстоятельство обратил внимание и прибывший в марте 2004 г. в Россию президент IFAS Рене Риколь, который заметил: «Я ценю усилия Минфина по выделению из сотни российских профобъединений семи наиболее соответствующих… требованиям в вопросах саморегулирования, но и это число… чрезмерно для эффективного управления. Я не призываю к насилию, но надо стремиться к созданию единого профобъединения. Правда, и делать поспешных шагов не рекомендую, поэтому в качестве промежуточного варианта я предлагаю семь объединений превратить, скажем, в два».

Сабри Хикаль, главный исполнительный директор RSM International, развивая данную тему, подчеркивает, что «один из подходов (к объединению. – Авт.) заключается в том, чтобы Минфин разработал стандарты по аккредитации, в которых было бы указано, какой институт оно действительно хочет создать. …Создание (ассоциации. – Авт.) должно основываться на видении стратегии, на видении того, чего хотят достичь аудиторы, какое место должна занимать аудиторская профессия в России, аудиторское сообщество. И что должно лежать в основе этой стратегии? …Нужно решить, должен ли этот институт заниматься такими вопросами, как проверка равного равным; хочет ли институт повышать качество аудиторских услуг путем обучения; будет ли заниматься установлением аудиторских стандартов и стандартов финансовой отчетности; будет ли повышать качество работы аудиторских фирм путем распространения передовой практики; будет ли тесно работать с учебными заведениями».

С этим, впрочем, согласны и российские аудиторы. «Минфин должен сказать, что он хочет, задать направление работы, иначе мы все побежим в разные стороны» – считает Л. Нарышкина, заместитель председателя совета РКА и НФКА. «Насколько я помню, – продолжает А. Веренков, партнер компании «Юникон», – мы предлагали многое – и по борьбе с демпингом, и по кодексу. Инициатив было много, другое дело, что, возможно, они были разрозненны, не согласованы между объединениями».
В свою очередь представители «большой четверки» намекают, что объединение аудиторов «возможно только при участии правительства. Потому что сами организации, судя по всему, к объединению не придут никогда».

Автор:

 

Все статьи цикла «Номер 2»

(состоит из 3 статей)

Сравнительная характеристика отечественных и зарубежных стандартов отчетности (14 февраля 2006)

Административная реформа и реформа аудита: промежуточные итоги (14 февраля 2006)

Аудит лизинговых операций (14 февраля 2006)